《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）就社会保障制度改革做出全面部署。新一轮改革将怎样改变老百姓的生活？人力资源社会保障部社会保障研究所所长金维刚近日接受了记者采访。

养老金实现全国统筹

“实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则”

——《决定》

基础养老金全国统筹有何意义？金维刚表示，“全国统筹有利于增强养老保险的公平性，适应流动性，促进养老保险的可持续发展。”

据了解，我国在2010年基本实现城镇职工基本养老保险省级统筹，但除北京、陕西、黑龙江等极少数地区实行养老保险基金统收统支之外，绝大多数地区的省级统筹是采取省级预算管理方式，提取省级调剂金，没有真正实现完整意义上的省级统筹。

2012年全国职工养老保险基金累计结余约2.4万亿元，但各地之间基金积累畸轻畸重现象非常严重，全国一半以上的结余资金主要集中在东部少数几个省市，而中西部地区都要靠中央财政提供不同程度的补助资金来确保养老金按时足额发放。同时，各地养老保险政策不统一，单位和个人缴费、待遇水平参差不齐，也使养老保险关系在跨省之间转移接续受到制约。

“加快推进城镇职工基本养老保险的基础养老金全国统筹势在必行。”金维刚解释说，实行基础养老金全国统筹的目的,是在全国各地区实现职工基本养老保险政策的基本统一，并根本解决跨地区流动就业人员的养老保险关系转移及其权益保障问题，还可以扩大调剂范围，逐步改变各地区养老保险基金收支与结余不均衡的状况。而实现基础养老金全国统筹的关键，在于合理划分中央与地方对基本养老金的筹资和支付责任，明晰双方的事权与财权相对应，共同支撑养老保险制度以及基金的平稳运行。

延迟退休小步慢走

“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”

——《决定》

“渐进式延迟退休”是近日老百姓议论最多的话题之一。退休年龄会马上调整了吗？“渐进式”指的是什么？

金维刚介绍说，渐进式延迟退休是指将来制定有关延迟退休的政策将采取小步慢走的方式，逐步缓慢地延长退休年龄。这其中有两个关键点，一是分步延长到位。“假如退休年龄延长一岁需要经过两年时间，那么在政策实施之后的第一年只将退休年龄延长半岁，第二年再延长半岁；以此类推。”二是设“缓冲期”，不会立刻实施。“在将来有关延迟退休的政策制定并公布之后，还将经过几年的准备才会正式实施。”

金维刚说，渐进式延迟退休就是采取比较缓慢而稳妥的方式，逐步延长退休年龄，尽量减小退休政策调整对社会和有关人员所带来的影响，这也是许多国家在提高法定退休年龄方面比较通行的做法。

我国现行退休年龄的规定源于1951年政务院颁发的《劳动保险条例》，其中对正常退休的规定是：男工人与男职员年满60岁；女工人和女职员年满50岁。1955年国务院颁布《关于国家机关工作人员退休暂行办法》，将国家机关中女性工作人员的退休年龄从1951年规定的50岁提高至55岁。此外，根据1990年人事部《关于高级专家退（离）休有关问题的通知》和1992年中组部《关于县（处）级女干部退(离)休年龄问题的通知》，本人自愿基础上，高级职称女专家和处级及以上女干部可以与男性同龄退休。

降低企业社保费率

“适时适当降低社会保险费率”

——《决定》

降低社会保障费率，出于什么样的考虑？对用人单位和劳动者本人会产生哪些影响？

金维刚介绍说，目前，我国城镇职工五项社会保险的费率合计约占工资总额的40%，其中用人单位应承担的费率合计约占本单位职工工资总额的30%，个人应承担的费率占本人工资的11%。五项社会保险中，最大的一块是养老，按现行规定，由用人单位应承担的养老保险费率为20％，绝大多数地区的单位费率都按这一标准执行。

多年来，许多企业特别是中小微企业反映单位缴纳的社会保险费率总体负担较重，企业难以承受。人社部进行了全面的调研，发现社会保险费率偏高确实导致企业人工成本上升，影响企业的市场竞争力和生存能力，也加剧了逃费现象，造成恶性循环。“在适当时机适度降低用人单位缴纳的养老保险费，可以减轻企业的人工成本负担，有利于企业发展和促进就业。”金维刚说。

降低费率会不会导致退休人员的养老待遇降低？金维刚表示，三中全会同时提出要实行基础养老金全国统筹，如果按照社会保障“十二五”发展规划纲要确定的目标，在“十二五”期末开始实行基础养老金全国统筹，在基本养老保险基金规模增大、支付能力增强的情况下，适当降低单位费率，并不会导致退休人员养老金待遇降低。

降低费率会不会也把个人缴纳的部分降低？金维刚说，目前个人承担的社会保险缴费主要包括三项，其中基本养老保险费率为8%，基本医疗保险费率为2%，失业保险费率为1%，工伤保险和生育保险都不要个人缴费。个人缴纳的养老保险费和医疗保险费分别计入这两项保险的个人账户，账户资金的所有权归个人所有，总体上看，现有的个人缴费负担并不重。因此，在降低社会保险费率方面，对个人缴费的费率调整并不迫切。

还不会动用社保基金

“划转部分国有资本充实社会保障基金”

——《决定》

充实社会保障基金对今后我国社会保障制度将产生怎样影响？会不会促使企业养老金水平大幅提升？

金维刚解释说，国务院在2000年决定建立全国社会保障基金，作为国家社会保障战略储备基金，主要目的是为了应对未来人口老龄化高峰期间养老保障以及其他社会保障方面的巨大压力，资金主要来源于中央财政拨款、彩票公益金、国有股划转、基金投资以及其他方面。到2012年末，全国社会保障基金总额达到11060亿元，首次突破1万亿元大关。“《决定》强调要划转部分国有资本充实社会保障基金，表明中央政府决心进一步做大做强全国社会保障基金，以增强应对未来人口老龄化高峰在养老及其他社会保障方面巨大压力的经济实力。”

他指出，全国社会保障基金与社会保险基金（包括养老保险基金）属于不同性质的基金，充实全国社会保障基金与目前部分地区出现的养老保险当期收支缺口以及未来可能出现的养老保险基金收支缺口间没有直接关系。

“到去年底我国城镇职工基本养老保险基金累计结余约2.4万亿，在今后一段时期内还不会动用作为国家战略储备基金的全国社会保障基金。”金维刚说。

清华大学社会保障研究中心主任杨燕绥：

养老金改革定调：公平、可持续

[在公平和可持续两大原则指导下，三中全会后全国社保制度将正式进入体系建设阶段，而不仅仅是简单的框架搭建 ]

十八届三中全会公报对未来中国社保体系建设只提了一句话——建立更加公平可持续的社会保障制度，但却蕴含着对过去十年间社保改革诸多失误之处的矫正。

清华大学社会保障研究中心主任杨燕绥昨日接受《第一财经日报》采访时表示，讲公平和可持续恰恰说明过去的制度框架中存在很多不公平和不持续的因素，在这两大原则的指导下，三中全会之后全国的社保制度将正式进入体系建设阶段，而不仅仅是简单的框架搭建。

“就养老金的顶层设计而言，‘公平’就是指导下一步如何并轨，‘可持续性’是指为了保持基金中长期收支平衡需要增加缴费年限，这等于已经定调了。”杨燕绥说。

公平：消除身份和地位差别

“十一五”规划期间，中国基本完成了社会保障体系框架的搭建，但这个框架存在很多问题，比如城乡分割、制度碎片化等，最受诟病的就是身份不同而导致的待遇差别，如机关事业单位和企业职工养老金的养老待遇相差过大。

杨燕绥说，社会保障是保障公民基本安全的制度体系，应该消除人的身份和地位的痕迹。全会公报提出公平的原则要将公平的指导下，消除城乡差距、多轨制差距，以及户籍制度带来的差异和不公平。

具体政策取向上，公平将指导下一步的并轨，包括机关事业单位和企业职工的养老金并轨，不同人群之间医疗保险制度的并轨，也包括机关事业单位、企业职工与城乡居民基本养老金的并轨，这些都将一步步地推进。

正在进行的养老保险顶层设计中，并轨是一大难点。从2008年开始，山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展事业单位养老保险制度并轨试点。但时隔五年，基本没有实质性动作，被业内称为“失败的试点”。

同时，1000万公务员是否与3000万机关事业单位人员一起进行并轨也是一个焦点，如果公务员不进去，事业单位和企业合并比较困难，养老保险制度的改革很难有效推进。据本报记者了解，虽然人社部曾经就并轨公开表态是大势所趋，但实际上对于公务员是否参加却含糊其辞，并没有一个明确的说法。

社保改革是一个系统工程，需要行政体制改革、财税制度改革、金融制度改革和收入分配制度改革结合起来。杨燕绥认为，公报中这些内容虽然没有和社保写在一起，但却是社保改革的基础。

比如户籍制度改革之后，随着户籍管理的淡化，社保卡的功能将越来越被强化，户籍制度改革同时应该推进社保号码和社保卡，以及背后个人档案的管理。

“社保卡记录终身、便携流动，全国联网的特点将消除户籍所带来的身份不公平，社保卡的推行也将冲击当前行政管理体制中的多龙治水和信息孤岛。”杨燕绥说。

然而，统筹层级向中央提升，社保数据向上集中是社保卡取代户籍管理的前提。当前社保统筹层次过低因此成为社保卡全国推行最重要的障碍，县市级的统筹决定了它不可能全国联网。

可持续：合理确定缴费和领取比例

杨燕绥认为，当前社保制度中存在很多短期行为，尤其是在资金的筹集上缺乏长期的可持续性。

根据国际劳工组织的定义，社会保障存在七大风险，中国已经对这些风险都做出了制度的安排。养老、医疗以及伤残在中国都是长期风险，需要长期的财务安排。

杨燕绥认为，公报中的可持续性主要是指基金的可持续性，其中涉及很多的问题，比如缴费年限是否应该延长，退休前的缴费和退休后的发放要有合理的比例等。

在她看来，公报提出可持续性已经为下一步延长缴费年限，或是领取时间的改革定了调，但延长多长时间，什么时候领取等具体问题要以统计中的人口预期寿命数据为依据，并不是政府拍脑袋可以决定的。

“确保资金中长期收支平衡，不是仅仅满足于眼前提高待遇和做一些短期的承诺，而是按照风险的长期性，保证基金的收支平衡。”杨燕绥说。

关于三中全会之后是否会提高社会保障的待遇水平，杨燕绥说，待遇过低的肯定会提高，但不是所有的人都会提高。政府通过完善管理服务，降低生活成本也等于提高福利程度。三中全会报告中提出服务性政府，改善民生等一揽子工程，就是要通过多方面的改革提升福利水平。（第一财经日报）

记者从北京市民政局获悉：《北京市人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》以及配套文件《关于加快本市养老机构建设的实施办法》日前正式出台。《意见》从全面履行政府为老服务责任的角度，四管齐下，施策养老服务事业和产业。预计到2020年，北京机构养老床位达到16万张，有望达到每千名老年人40张。同时，社区养老服务设施覆盖所有城乡社区。

文件对社会资本举办养老机构的建设支持和运营补贴、设立支持养老服务业发展的投资引导基金、建设养老服务产业园区、支持养老服务业八大重点领域发展进行了具体的规定。其中，根据不同功能区、不同类型床位制定了具体的扶持措施，补贴标准比以前大幅度提高。

两个文件的出台强化了政府责任，要从政策制定上撬动养老服务市场，扶持社会力量参与提供养老服务。同时，从以往侧重发展养老事业，转向养老事业和养老产业共同发展，从单纯保障城市“三无”、农村五保老年人，转向为全社会老年人提供养老服务。发展方式上，政府也进行了转变，从直接办服务到重点购买服务、引导市场服务、激活社会服务；从单纯培育发展，向监管并重转变，统筹解决养老服务发展融资难、用地难、运营难和用人难等问题。

北京市民政局副局长李红兵表示，新出台的两个文件起到了降低北京养老服务门槛的作用。“包括社会资本在内的各方力量参与养老服务的门槛降低了，会越来越爱干，不断成长规范且壮大起来，进入良性循环；同时，老百姓获取养老服务的门槛降低了，养老服务和产品将越来越合适方便丰富。”

目前，北京市养老床位供需矛盾仍然突出。其中，有近30万半自理、不能自理老年人的需求在养老机构床位总量上存在缺口的问题，也有因机构的护理康复能力不足造成2万—3万张床位空置的结构性问题。对此，李红兵表示，北京今后将加强公办民营的改革，提高公办福利机构的日常运营能力以及专业化水平。本报北京11月7日电 (记者魏薇)

编者按：一项调查显示，目前我国约有40.7%的老年人仍是靠家庭供养，四成老人认为自己是家庭的负担，只有约24%的老人能够依靠养老金生活，农村很大一部分老人要靠劳动收入养活自己。当前我国养老保障模式较多，有人说是“双轨”，有人说“多轨”，不同模式对应不同的发放比例，从而形成养老金待遇差距较大，甚至被认为是严重不公平的现状。机关、事业单位及企业养老金改革不同步，这与建立公平社会的公众期许形成严重落差。当前我国养老金之惑如何改革？

日前据媒体透露，养老体系改革顶层方案正由人社部在一定范围内组织研讨，城镇职工和事业单位人员两套社保体系有望在制度层面“趋同”。

回顾中国养老保险制度的建立和发展过程就会发现，机关、事业单位和企业的改革并不同步，有专家甚至认为，这是阻碍养老金改革继续深入的最大问题。

现有模式：多轨制下的待遇差距

由于改革进程不同步等原因，目前我国总体上存在两种养老金制度，即非缴费型与缴费型。两种养老模式的覆盖人群与职业、身份直接相关，且差距较大，因而受到广大社会公众的抨击，被认为是严重不公平的“退休双轨制”。

“所谓非缴费型的养老金制度，就是在我国中央及省级机关单位仍存在的退休制度，覆盖人群大概有1000万人。”中央财经大学中国社会保障研究中心主任褚福灵告诉记者，退休制度并不是一种社会保障，而是单位保障。退休工资与工龄有关，也跟单位可负担程度有关，与社会统筹无关。

而缴费型养老金制度，则是按照《社会保险法》规定的需要个人参与缴费的保险制度。其中由于缴费主体、费率和具体操作形式的不同，又分为针对企业职工和城镇居民、农民的两种不同模式。

据褚福灵介绍，企业养老保险是单位与个人都应按比例参与缴费(大部分省份是社平工资的20%缴纳，个人8%，企业12%)，且必须满足15年，之后企业职工可以按月支取养老金。而城镇居民或农民由于个人缴费很少，政府有补贴，到时领取的基础养老金数额较低，所以也可以看做另一种不彻底的养老金模式。

如果将两种制度下的养老金水平做比较，待遇差距成为最受诟病之处。来自人社部方面的最新数据显示，目前机关单位和事业单位的人均养老金水平分别是企业职工的2.1倍和1.8倍。

有业内专家对记者表示，上述情况同时表明，“养老金双轨制”的说法并不确切，在实际中已经逐渐演变为多轨制。近年一个显著变化是，机关与事业单位的养老差距也在逐渐拉开。在很多省份，机关和事业单位是按照不同比例调整的，这又进一步引起事业单位人群的不满。

养老保险改革不同步成最大问题

在从计划经济向市场经济迈进的过程中，“退休双轨制”逐步形成。中国养老保险制度最初作为国企配套改革，从城镇企业职工群体开始起步。

我国养老保险制度得到初步确立是在1951年。当年国家政务院出台的《劳动保险条例》奠定了计划经济时代中国养老保险体系的基本框架。该条例规定，个人不需缴费，单位按工资总额3%提交保险费，职工养老金与工龄、工资挂钩。

随着中国经济逐步开放和转轨，这种严重束缚劳动力流动的养老制度面临变革。1984年，广东开始试点养老保险社会统筹。1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，改变了养老保险完全由国家和企业负责的模式，要求职工也缴纳一定费用。这标志1951年确立的“国家养老”模式终结。

也是从这一年开始，机关事业单位养老保险制度与企业开始分离。

1993年以后，企业过渡到统一的社会化养老金制度，逐步采取社会统筹和个人账户相结合的方式，由企业和职工个人共同负担。由于有的企业人为降低为职工缴纳养老保险的标准，另有一些企业效益不好甚至关闭破产，致使退休人员养老金水平一直偏低，甚至不能按时发放。

此后十余年时间里，企业养老保险制度改革不断深化，相关法律法规逐步完善，养老保险体系初具规模。相形之下，机关事业单位的养老保险制度改革却一直停留在探索和试点阶段，在基本制度层面仍沿用上世纪50年代建立的退休制度。

2008年，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》出台，在山西、上海、浙江、广东和重庆五省市启动试点。这是我国首个有关公职人员养老保险制度改革的统一方案。但由于担心养老待遇大幅下降，因而遭到事业单位人员的广泛抵触。

中国人民大学中国社会保障研究中心副教授杨俊告诉记者，现在机关事业单位退休人员中有约7%是参加了基本养老保险的。当前最大的问题出在机关、事业单位及企业养老金改革不同步，这与建立公平社会的公众期许形成严重落差。

改革方向：整合制度碎片 实现全国统筹

不同养老保险模式分歧严重，碎片化有碍养老保险制度公平有序发展。弥合制度差异已成为业内专家的普遍共识。

褚福灵认为，按照《社会保险法》和中国社会保障“十二五规划”要求，我国将来要逐步实行社会保险制度，也就是全民都参与缴费，退休制度要逐步退出，这是不容置疑的改革方向。目前争议点是在于如何改革才能更公平、公正。

“不同人群的养老待遇为何差异巨大？主要原因就在于制度不统一。” 中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧对记者表示，“在这种局面下，哪怕你比我高出10元、20元，我也会心里不舒服，要通过顶层设计打通不同制度，起码在基本养老保险层面实现共通。”

在改革方向上，褚福灵主张“基于现实又超越现实”，建议仿效日本模式，即建立一个水平较低的国民基础养老金，可能只相当于最低生活保障的50%，但要面向全民开放，以彰显“人人享有”的社会公平，也能体现政府责任。

“在此基础上，职工养老金继续保留，包括职业年金、个人储蓄账户之类的补充养老保险继续完善，既兼顾了公平，也讲求了效率，政府的责任边界也得以厘清。”褚福灵说。

齐传钧则补充指出，新农保与城镇职工养老保险制度也应得以衔接，否则严重影响劳动力在全国的合理流动。如果劳动力在市场配置受阻，也会制约经济领域改革进程。

杨俊认为，制度不统一还体现在养老保险尚未实现全国统筹，而这是解决养老金诸多问题的“牛鼻子”。如果继续按照现有的分散模式，随着城镇化的发展，更多劳动力从农村涌入，地方缺口与地方结余并存的矛盾会一直延续，对计算养老金缺口也失去了参照意义。

多模式制度融合成趋势

按照十八大提出“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，社会保障制度改革顶层设计的重点是保证可持续性，增强公平性，适应流动性。

据人社部透露，全国所有县级行政区全部开展新型农村和城镇居民社会养老保险工作，养老保险制度已基本实现全覆盖。截至今年10月，职工和城乡居民养老保险人数合计8.06亿人。

事实上，我国目前已建立了包括城镇企业职工养老保险(简称“职保”)、新型农村社会养老保险(简称“新农保”)和城镇居民社会养老保险(简称“城居保”)三种制度在内的城乡基本养老保险制度，可以覆盖我国大部分人口。但目前，随着城镇化进程的加快，三种保险重复参保率也一直在增加。基本养老各项制度分人群设计，相互间尚未制定衔接办法，全覆盖一定程度上造成了重复参保率相当高。

随着制度精细化完善阶段，一些针对“碎片化”的制度设计正渐出台。为解决重复参保及统一保险账户，人社部在2012年11月就《城乡养老保险制度衔接暂行办法》征求民意，拟规定参加职保、新农保、城居保，参保两种或两种以上人员，可衔接转换养老保险。其中“职保缴满15年，可从新农保或城居保转入职保”等新做法，透露出制度融合的趋势。

人社部部长尹蔚民2013年初在《求是》上刊发的文章，提出了“将新农保和城镇居民养老保险整合为城乡居民基本养老保险制度”的改革方向。改革都将缩小各种养老模式的差距。

今年10月25日，人社部表示，将完善新农保和城居保政策，推进城乡统筹，制度合并实施，强化参保激励，实施职工与城乡居民养老保险衔接政策。目标要实现基础养老金的全国统筹，对制度、方案设计，进行充分论证，提出合理方案，在经济社会发展条件允许的情况下实施。记者 贾玥

编者按：“只生一个好，政府来养老(1985年)；只生一个好，政府帮养老(1995年)；养老不能靠政府(2005年)；推迟退休好，自己来养老(2012年)……”这段调侃文字，尽管并不准确，但也真实反映了普通民人对养老的担心。养老金缺口问题一直为社会担心，担心养老金不能按时足额发放，担心因为缺口国家会强制推迟退休年龄，担心政府不再养老而让自己卖房“以房养老”。对于养老金当期发放的缺口，人社部表示，财政已开始进行补助，机制已经建立，社会保险法明确规定，社会保险资金的来源主体是靠社会保险费的征缴收入，也包括政府财政投入，未来要实现基础养老金的全国统筹。

养老金缺口是个老话题，有专家认为2013 年中国的养老金缺口将超过 18 万亿；但也有官员认为不仅不存在缺口问题，而且还有结余，养老金缺口之说是子虚乌有。那么，养老金到底有没有缺口？有多少种算法？缺口形成的原因是什么？对此有何对策？

养老金到底有没有缺口？

以时间轴来看历史、当期和未来养老金缺口问题。

从历史结余看：据资料显示，自 2002 年以来，我国城镇职工社会基本养老保险基金收支一直处于结余状态。

《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2011年全年城镇基本养老保险基金总收入16895亿元，其中征缴收入13956亿元，各级财政补贴基本养老保险基金2272亿元，全年基金总支出12765亿元。年末基本养老保险基金累计结存19497亿元。

据《2012年度人力资源社会保障事业发展统计公报》数据显示，2012年全年城镇基本养老保险基金总收入20001亿元，全年基金总支出15562亿元。年末基本养老保险基金累计结存23941亿元。

从当期结余看：养老金收支的当期缺口是指当年养老基金的各项收入之和减去支出之和出现收不抵支的一种状况。

首先看2012年数据，2012年当期结余高达905亿元。据《2012年度人力资源社会保障事业发展统计公报》数据显示，2012年全年城镇基本养老保险基金总收入20001亿元，比上年增长18.4%，其中征缴收入16467亿元，比上年增长18.0%。各级财政补贴基本养老保险基金2648亿元。全年基金总支出15562亿元，比上年增长21.9%。

再看2011年数据，2011年当期结余高达4130亿元。《2011 年度人力资源和社会保障部统计公报》显示：2011 年我国全年城镇职工基本养老保险基金总收入 16895 亿元，比上年增长 25.9%。全年基金总支出 12765 亿元，比上年增长 20.9%。各级财政补贴基本养老保险基金 2272 亿元。

但是，《中国养老金发展报告2012》分析称，“2011年当年基本养老保险基金运行情况看上去还不错，城镇职工基本养老保险基金收入增长速度快于支出增长速度，使得当期结余大幅度增长”。但是，如果精确分析发现，2011年全国当期结余几乎没有任何余额。《中国养老金发展报告2012》介绍，2011年城镇职工基本养老保险当期结余高达4130亿元，但是，如果剔除高达2272亿元的财政补贴，再剔除由扩大覆盖面导致的“补缴”1511亿元，当年的收支余额仅为347亿元。如果再剔除“预缴”和“清理历史欠费”等因素，2011年几乎没有任何余额。这说明，养老保险制度的正常缴费收入与支出基本相等。

向未来看，养老金未来缺口是指由于种种原因未来一定时期内可能出现的养老金收支差额。

在10 年来我国养老金收支状况中发现：我国养老金支出的增长速度较快，如果除去每年国家的各级财政补贴，养老保险基金的征缴收入刚好和养老金支出持平。但是，在 2002 年和 2003 年出现了征缴收入不足以维持当年支出，以及2008 至 2010 年养老金的总支出年增长率要超过总收入的年增长率的现象。有学者断言，若此种情况持续出现，则养老保险基金总体缺口在未来或将再次出现(剔除财政补贴)。

此外，经济发展中不可避免产生的通货膨胀问题，也会对养老保险基金造成一定影响。已经积累起来的企业职工养老保险基金投资收益率只有高于同期的通货膨胀率，才能实现保值增值，否则就会出现未来缺口。所以，目前,中国的城镇职工养老金正面临着通货膨胀的严峻挑战。

据安邦咨询研究员刘枭介绍，德意志银行与中国银行在2012年分别独立完成了对养老金财务风险的分析和估算。德银的结论是，与GDP的规模比较，在不改革的情况下，养老金缺口到2020年将达到0.2%的GDP，到2050年达5.5%的GDP。今后38年累积，养老金总缺口的现值(用名义GDP增长率作为折现率来计算)相当与目前GDP的75%；中银则称，在2010年，中国养老金缺口已达16.48万亿元，在目前养老制度不变的情况下，假设GDP年增长率为6%，到2033年时养老金缺口将达到68.2万亿元，占当年GDP的38.7%。

以全国和地方的情况计算：2011年全国14个省份收不抵支。据《中国养老金发展报告2012》显示，如果剔除财政补贴，在2011 年32个统筹单位中(31个省加上新疆兵团)，上海、江西等 13 个省份和新疆建设兵团的基本养老保险基金征缴收入收不抵支，缺口高达 767 亿元。2010年有17个收不抵支，缺口达679亿元。

养老金缺口如何形成？

同济大学经济与管理学院的梅琼和迟文铁认为，我国的养老金缺口主要来自两个方面：一是隐形债务，由制度改革时的“中人”和“老人”产生的；二是个人账户“空账”问题严重，统筹账户对个人账户进行挪用。

陕西师范大谢慧明、西北大学何炼成认为，出现资金缺口问题主要表现在隐性债务、个人账户“空账”运行及养老基金收不抵支三个方面。一方面人口老龄化使养老金支出增加，另一方面，养老保险有限的覆盖面较小使养老基金收入增长缓慢，这些都成为养老金缺口增加的重要因素。

西南财经大学保险学院张运刚分析指出，我国人口老龄化始于 20 世纪 70年代，在 2030 年左右迎来老龄化最高峰，随后缓慢，这是导致养老金缺口的最关键因素。

东北财经大学吴旭东、安徽财经大学周凤珍则认为，造成养老金缺口的重要原因是我国实行双轨制的养老保险体系，其指出公务员和事业单位人员在职期间不但不用缴纳养老保险费，而且退休后的养老金替代率年年攀升，高达 80%，反观企业职工有时还因负担不起高额的养老保险费而弃保或逃费，最终退休后的养老金替代率只有 40%多，收支不合理的养老制度逐渐加大了养老金缺口。

中国人民大学教授李珍介绍，中国的相对平均预期寿命将逐步升高，而退休年龄偏低，这种低龄退休无疑加重了养老金缺口。

解决养老金缺口有哪些对策？

国务院参事室参事马力对人民网记者说，延迟退休年龄可以解决因人口老龄化带来的养老金缺口问题，这也是世界各国的普遍做法，并且见效也较快。上世纪,英国前首相撒切尔夫人就采用此方案应对养老金危机。不仅如此，法国、日本、德国都采用延迟退休年龄的思路来达到养老金“增收减支”的目的。法国政府于 2010 年推行新的退休制度，规定退休年龄由 60 岁改为 62 岁；美国的标准退休年龄由 60 岁延迟到 65 岁；英国的最迟退休年龄可以高达 70 岁。

吴旭东、周凤珍指出，改革公务员养老制度，使之与企业养老保险制度接轨，能够有助于平稳有效地化解养老金缺口风险。目前，我国公务员退休制度存在的主要问题是，单一的资金来源渠道和与其他职业群体相比过高的待遇水平。公务员的退休费用全部由财政负担，个人不用缴纳任何费用，资金来源渠道比较单一，且待遇水平过高，导致财政负担沉重，不利于公务员退休制度的健康发展。因此，机关公务员养老保险制度改革的主要目标，要借鉴国际上通行的做法，尽快建立个人缴费制度，缴费情况与个人退休待遇挂钩，不仅可以更好地实现权利和义务、公平与效率的统一，有利于缓解财政过大的压力，还能够进一步理顺分配关系，合理确定机关事业单位职工的退休待遇水平。

谢慧明、何炼成认为，可以多渠道解决养老保险改革的隐性债务。根据国际上通行的做法，支付养老保险的隐性债务有三条主要的融资渠道：国有资产转移、发行特别国债和发行福利彩票。

梅琼、迟文铁表示，做实个人账户可以有效减小缺口。个人账户资金是来自个人缴费，用于职工个人退休后养老金支付，具有完全积累性质。社会统筹账户资金来自企业缴费，用于现有退休职工养老金支付，具有现收现付制性质。不同资金来源和性质的账户应该采取不同的管理方式。政府应当明确个人账户产权归个人所有，任何部门都不得挤占挪用，个人有权选择竞争性的基金管理公司为其投资。这样做可以保障个人账户基金的安全性，使“统账结合”真正落到实处。

也有学者表示，可以增加基金投资收益率。社保养老基金统筹账户除用于当期的养老金发放外，与个人账户资金一起，是应对未来养老基金债务的战略性储备基金，因此要对养老基金进行投资管理以使养老金达到保值增值的目的。除此之外，较高的养老金投资收益是缓解养老金缺口的重要途径。

全国社保基金理事会党组书记戴相龙表示，要加大国有资产划拨力度，扩大全国社会保障储备基金，应对人口老龄化高峰养老金收支缺口。建议对划拨国有资产充实全国社保基金，应建立完整的法规和制度体系。

关于养老金的历史债务问题，人社部新闻发言人尹成基10月25日表示，这些将由社保制度和国家财政共同承担。从提出“两个确保”开始(确保已进再就业服务“中心”的国有企业下岗职工都能按时领到基本生活费，并代缴社会保险费；确保参加养老保险统筹的企业离退休人员基本养老金能够按时足额发放。)，对于养老金当期发放的缺口，财政就开始进行补助。到目前机制已经建立，社会保险法明确规定社会保险资金的来源包括财政投入，主体是社会保险费的征缴收入。

今后将积极推进相关改革，稳步提高统筹层次。2009年，养老保险实现了省级统筹。下一步目标是要实现基础养老金的全国统筹，要进行制度、方案设计，进行充分论证，提出合理的方案，明确中央和地方的事权、财权，在经济社会发展条件允许的情况下实施。

名词解释：

基本养老保险，是国家根据法律、法规的规定，强制建立和实施的一种社会保险制度。在这一制度下，用人单位和劳动者必须依法缴纳养老保险费，在劳动者达到国家规定的退休年龄或因其他原因而退出劳动岗位后，社会保险经办机构依法向其支付养老金等待遇，从而保障其基本生活。基本养老保险与失业保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险等共同构成现代社会保险制度，并且是社会保险制度中最重要的险种之一。

社会保障基金是根据国家有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保障制度而建立起来、专款专用的资金。社会保障基金一般按不同的项目分别建立，如社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金等。其中，社会保险基金是社会保障基金中最重要的组成部分。2013年社会保险基金预算首次列入预算报告，接受我国最高权力机关监督。2013年全国社会保险基金预算按险种分别编制，包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等社会保险基金。

全国社会保障基金(以下简称社保基金)是指全国社会保障基金理事会(以下简称理事会)负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。社保基金是不向个人投资者开放的，社保基金是国家把企事业职工交的养老保险费中的一部分资金交给专业的机构管理，实现保值增值。2013年社会保险基金预算首次列入预算报告，接受我国最高权力机关监督。2013年全国社会保险基金预算按险种分别编制，包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等社会保险基金。(记者杨文彦)

编者按： “以房养老”是一些发达国家的一种“倒按揭”金融养老方式，在美国、英国、新加坡和加拿大运行较为成熟，我国也将于2014年进行试点运行。但此前，上海“以房自助养老”模式因存在信任危机被迫停办，南京推行“养老院养老”模式中途“夭折”，中信银行推出“养老按揭”业务两年来，实际效果一般。在当前养老金改革的大背景下，“以房养老”作为社会养老补充的模式能否广为接受并推广仍然面临许多操作问题。

日前，国务院发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，“鼓励探索开展老年人住房反向抵押养老保险试点”，并于2014年试点运行。“以房养老”计划一出立刻引发了社会关注，政府是在为老人探索一种新的养老模式，还是在扮演“甩手掌柜”的角色？面临养老的老人们能否接受？2014年,“以房养老”是否可以克服多重阻力，顺利推行？人民网记者对老人群体、银行、专家进行调查采访。

反对者多：房子是要给子女的

记者采访几位面临养老问题的老人，他们大多对“以房养老”表示难以接受。

在地铁站卖报一位北京老人说，不知道以房养老是怎么回事。“对于没有退休金的老人来讲是挺好的，但是能不选就不选，国家有最低生活保障，房子是要给儿女的。”

北京朝阳区高碑店村两位老人，面对“以房养老”一脸茫然，闻所未闻， “都有退休金，孩子不管还有亲戚，实在不行还有最低生活保障，可以把房子租出去，怎么也不会把房子抵押出去给银行。”

路上记者随机采访到的两位老人，对“以房养老”模式虽有一定了解，但都反对，对房屋抵押后“老人住哪里”尚不明白。其中一个老人是因为手续繁琐，另一个老人不相信政府能妥善解决养老问题，一边挥手一边说，“政府应该先解决遗产税事儿，80万的起征点太低了。”

观念和制度令各地试点“夭折”

从广义角度讲，“以房养老”有多种操作形式，包括租房养老、分租养老、卖房养老、缩房养老，抵押给银行借款养老，遗嘱托管养老等，而“住房反向抵押养老保险”即“倒按揭”只是其中之一，即通过金融或房屋机构买断老年人自有住房产权，通过测算定期给予养老补贴，老年人仍然可以在自己住房里终身居住。

“以房养老”首倡者、幸福人寿保险股份有限公司监事会主席孟晓苏说，中国“以房养老”其实是商业性的养老保险补充产品。产品设计需满足三个条件，即高房价的城市，高潜质的房屋，高素质的老人。而无子女老人和“失独老人”则是最合适的群体。

作为从发达国家引进的一种金融养老方式，“倒按揭”在美国、英国、新加坡和加拿大运行较为成熟、普遍，在我国部分城市虽有试点，但效果不佳。

其中，上海“以房自助养老”模式因存在信任危机被迫停办，当地民政部门曾做过调查，九成左右老人拟将房产留给子孙。南京推行“养老院养老”模式，可谓国内“倒按揭”的雏形，但两年的实践也遭遇“夭折”。

而作为首推“养老按揭”的北京中信银行，2011年10月推出“养老按揭”业务，但历时两年，实际推广效果一般。据中信银行相关部门介绍，“推广阻力主要来自产权期限、实际处置方面的不确定性和中国老年人群体的观念意识问题”。银行工作人员表示，“市场很大，我们还会继续做，但国家需要出台相应政策支持给予支持”。

传统观念和伦理成障碍

对于2014年能否正常试运行，清华大学公共管理学院助理研究员胡乃军表示担忧，“中国人传统的观念和伦理、现行房产制度和市场经济风险都会形成很大的阻力。

“国外子女对老人的赡养义务比较薄弱，老人可以把房子抵押出去获得间接收入。中国有好的家庭伦理观念，子女要赡养老人，老人就是愿意把房子留给子女。”

“房屋产权也是一个大问题，涉及到中国整体的产权制度，这个问题解决了，是很有帮助的。” 胡乃军还说，我国目前推行“住宅用地70年年限”，房产被抵押后，老人身故之时，商品房的使用年限也所剩无几，保险公司和银行等机构普遍担心，依靠剩下的使用年限能否补偿已支付的养老金成本。

胡乃军认为“以房养老”难推另一阻力是市场经济风险，“比如房价波动风险、老人长寿风险、利率波动风险。但经济风险通过技术手段可以解决，最大的问题在于我国的产权制度和伦理道德。政府需要以第三方的角色公正、客观地权衡老人和金融机构的利益，获得双方的认同和支持”。

中央党校国际战略研究所副所长周天勇接受采访时表示，必须改革房屋产权只有70年的制度，最好是永远使用。如果不解决70年房屋产权的问题，“以房养老”于理于法都无法操作。

国土资源部副部长贠小苏虽然表示“宅地70年后续期不影响以房养老”，但在实际中并未有过运用，所以仍然像“空中楼阁”，难以触及。

对于无房或者没有完全房屋产权的，生活在农村或者地里位置不占优势的老人来说，其房子的经济价值难以达到金融机构预期，也难以获得“以房养老”的资格。

对此，第十一届全国人民代表大会财政经济委员会副主任委员贺铿认为，必须遵循自愿的原则。“养儿防老”的传统观念束缚着当前老年人群，不愿将房“抵押”。尚在探索阶段的“以房养老”难以获取老人的信赖，法律、市场等各方面都要配套，在观念上也要有进步。“中国还不富裕，如果老人在老年没有经济来源，把资产、不动产作为养老资源，是很好的办法。”

对于市场风险，贺铿表示：“银行是一个独立的法人，不能出了问题就想到国家，投保的人也是独立的，双方要自愿，国家不能强迫去做，亏了也不能管，这才是市场经济。”

一种可选择的“补充”养老

当前，我国“老龄化”加速，人均寿命不断延长，传统的养老模式难以满足社会现实需要。民政部副部长窦玉沛认为，我国未来将以多种途径应对养老问题，在政府兜底的基础上，鼓励社会力量积极参与养老服务，“以房养老”是市场化运作的一种高端化服务，是自愿的、自主选择的行为。

“应是老人应根据自己情况做出的自发行为”，胡乃军表示，要把以房养老和基本的养老保障、基本养老金制度区分开，住房反抵押养老保险是适合于特定人群的一种商业行为和市场化的机制，只是基本养老保障的一种补充”。

“以房养老”迎合的是小众需求，尤其适合有独立产权房的、没有直接继承人的、中低收入水平的城市老人。中央财经大学保险学院教授褚福灵告诉记者：“以房养老仅仅是合适群体的一个选择，不具备普遍的意义，但却是一个可以探讨的方式，不会成为一种主流。”

在争议声中，“以房养老”历经十年上升到国家战略层面，势在必行。就像胡乃军说的，“只是做大做小的问题！”政府有责任权衡各方利益，制定具体可行的政策体系，完善相关房产评估、政策咨询、纠纷仲裁、风险分担机制，鼓励金融机构参与相关衍生产品的创新，政府任重而道远。

人社部副部长胡晓义10月21日回应 “以房养老”说，人社部并不负责“住房反向抵押养老保险”制度设计，“国务院提出探索‘住房反向抵押养老保险’试点，主要目的是帮助老年人手中的不动产增强流动性，变成可支配的资产。”胡晓义指出，“以房养老”，仅仅是给有房产有条件的老年人多一种选择，并非基本或主流的养老方式，更不会取代基本养老保险的制度设计。

背景：相关国家“以房养老”政策

加拿大：超过62岁的老年人可将居住房屋抵押给银行，贷款数额在1.5万至30万加元之间，只要不搬家、不卖房，房屋产权人不变，可一直住到逝世，由后人处理房产时折还贷款。

新加坡：60岁以上的老年人把房子抵押给有政府背景的公益性机构，由公益性机构一次性或分期支付养老金，老人去世时产权由这些机构处分，“剩余价值”(房价减去已支付的养老金总额)交给其继承人。

美国：“以房养老”已被许多美国人认为是一种最有效的养老方式。美国的社会养老保障体系比较健全，但大多数美国老年人依然以“以房养老”方式作为补充。美国政府和一些金融机构也向老年人推出了 “倒按揭”贷款，发放对象为62岁以上的老年人。许多美国老年人在退休前10年左右就为了自己养老而购买了房子，然后把富余的部分出租给年轻人使用，利用年轻人支付的房租来维持自己的退休后生活。由于美国的房屋出租业比较发达，美国人支出的房租大约占个人支出的1/4到1/3，因而房屋出租的收益也是比较可观的。

英国：“以房养老”主要有两种形式，一是把房产抵押给银行等机构，每月取得贷款作为养老金，老人继续在原房屋居住，直至去世或搬进养老院后用该住房归还贷款，大约有20%左右50岁以上的老年人打算采用这种方式；另一种就是出售大房，换购小房，用差价款养老。此外，还有老人将房产出售后搬到其他物价水平较低的国家去养老。

日本：以房养老对申请人的条件要求较苛刻。以东京为例，申请人年龄必须在65岁以上，要居住在自己持有产权的住宅中，且不能有子女同住。申请人家庭的人均收入要在当地的低收入标准之下，已经申请低保等福利政策的家庭不能享受这项政策。申请人持有产权的房屋必须是土地价值在1500万日元以上的独门独户建筑，集体住宅不可申请。

荷兰：“以房养老”模式起源于荷兰，但荷兰人对这种方式不感兴趣，“倒按揭”基本没有市场。一般人65岁退休时可拿到工作时收入的70%以上，房子一般都是自己买下来，没有租房的压力，2009年荷兰人住房自有率为57%。退休后的生活更轻松，有了很好的生活保障，他们一般不需要也不会考虑用“以房养老”这种方式来过退休后的生活。(据公开资料)

编者按：按照养老规划蓝图，我国未来的城镇职工养老保险体系应由“三条腿”构成：基本养老保险、企业年金和个人储蓄性养老保险，企业年金在此享有与基本养老保险几乎同等的重要战略地位，但目前，基本养老保险一条腿独大，企业年金、商业保险很小，极不平衡。人社部新近表态，在基本社会保障的基础上建立企业年金，将来建立符合机关事业单位特点的职业年金。这应是在养老金并轨过程中，将机关事业单位职工也纳入框架形成的“大年金”格局。

仅仅0.4% 企业年金能成为支撑养老保险体系第三条腿吗？

企业年金是什么？尽管这一借鉴自国外的制度在我国施行已近十年，许多人却从未听说。中国社会保障研究中心主任褚福灵认为企业年金在我国进展状况不算佳：“十年了，今年上半年才突破5000亿，应该算是很慢了——主要都是一些大企业在搞。”

通俗的说，企业年金就相当于在法定的国家养老金之外，再由有意愿、有能力的企业为自己的职工提供一份“企业养老金”，它与国家养老金中企业必须缴纳的份额不同，后者是强制的，而前者是自愿性质。也正因为如此，尽管以人力资源和社会保障部为首的国家部门一直力推其作为国家基本养老制度的一个重要补充工具发挥作用，民间的自发步调却一直显得有些“磨磨蹭蹭”。

我国于2004年实行第一份正式规定企业年金制度的文件《企业年金试行办法》，其中规定，只要是依法参加基本养老保险、正常缴费又具有相应经济负担能力的企业，与职工以规定的方式集体协商并通过后，就可以建立企业年金。它由企业和职工双方缴费，归入一份共同的基金，并以个人账户形式管理。

更重要的是，这一基金能够进入市场进行委托投资，投资收益按净收益率计入个人账户。职工达到法定退休年龄后，既可以一次性提取全额，也可以分批定期领取。而2011年出台的《企业年金基金管理办法》，详细规定了基金管理的各方面程序。

整体状况：起点低 规模小 仅0.4%企业建立企业年金

按照蓝图，我国未来的城镇职工养老保险体系应由“三条腿”构成：基本养老保险、企业年金和个人储蓄性养老保险，企业年金在此享有与基本养老保险几乎同等的重要战略地位，但至少目前，它的发展程度连个人储蓄性养老保险都还远远追不上。

根据人社部公布的数据，截至今年二季度末，全国企业年金积累基金5366.65亿元，实际运作金额5161.4亿元。与之相比，早在2007年底，作为个人储蓄性养老保险主力的商业养老保险，其全国积累的准备金总额就已达到1.5万亿元。换言之，目前的企业年金的“盘子”是商业养老保险6年前水平的三分之一，而这二者加总起来，也最多占到各来源养老储备整体资金的10%，在世界范围内处于相对低的水平。

同时，由于国人意识上更多仍依赖银行存款、买房等作为储备养老资本的手段，通常观点认为全国个人储蓄账户中有相当比例资金是实质上的养老金，但其比例难以计算，游离在这部分市场外，对明码标价的企业年金和商业养老保险无甚贡献。

“要启动市场必须有一个规模。”中国社科院世界社会保障中心秘书长齐传钧说，“现在企业年金规模太小，5000亿，很多公司都是赔钱运作的。”

人社部近期公布的数据显示，截至2013年二季度，建立企业年金的企业一共有5.9万个，这个数字仅占全国实有企业总数的0.4%。而参加企业年金的职工总数为1957.3万人，建立的年金计划总数为1265个，建立的基金组合数为2353个。

仅以二季度的业绩而言，全国企业年金投资收益31.18亿元，加权平均收益率0.63%。其中，固定收益类年金组合二季末资产总额为829.51亿元，加权平均收益率为1.03%，含权益类年金组合二季末资产总额为4267.3亿元，加权平均收益率为0.55%。相比二季度基金整体亏损490亿元的全局而言，这一表现不算最惨淡，但也并不出色。

国家计划：构建“大年金”格局 未来建立职业年金

过去的三年间，企业年金的加权平均收益率一直在以“大小年”的方式波动：2010年为3.41%，2011年为-0.78%，2012年为5.68%，被认为整体是跟着大盘走，表现平淡。但与此相对应的是，过去几年里，年金基金规模一直在以30%左右的速度增长，到2012年的新增规模第一次突破了千亿元，体现参加年金的企业和职工正在快速增加。

为了在这种迅猛增长的新态势上再加一把力，今年7月，人社部、民政部还下发了《关于鼓励社会团体、基金会和民办非企业单位建立企业年金有关问题的通知》，允许社会团体、基金会、民办非企业单位等社会组织为其职工建立企业年金。

在第三季度的新闻发布会上，人社部新闻发言人尹成基再次重申企业年金的地位：“我国社会保障的总方针，十八大报告提的非常明确，那就是全覆盖、保基本、多层次、可持续。全覆盖，就是制度上要公平，要覆盖到所有的人。保基本，是由我们国家经济社会发展阶段所决定的，这个水平要与之相适应。还有多层次，就是在基本社会保障的基础上建立企业年金，将来建立符合机关事业单位特点的职业年金。”

企业年金是体现社会保障总方针的一个重要环节，而尹成基提及的职业年金，则是未来在解决或部分解决“养老多轨制”问题的过程中，逐渐将机关事业单位职工也纳入这个框架形成的“大年金”格局。

“你问企业职工，很多都不了解企业年金是何物，也不知道争取这个权利。现在基本养老保险一只腿独大，企业年金、商业保险很小，缺腿，不平衡。换句话说，通过事业单位带动，有示范效应。”齐传钧主张，应当加快年金制度向机关事业单位的扩散，以此对企业形成带动作用，促使更多资金入市，形成规模。

整体发展缓慢原因何在？

尽管近年来走势喜人，但业内较为通行的看法是，年金的发展仍然受到了相当的制约。担任企业年金投资管理人的不少机构各自发声，希望国家对年金发展的具体条件予以放宽或给予配套。

据媒体报道，管理年金数额最大的平安养老保险方面就表示，税收是遏制企业办理年金意愿的一项重要因素。目前团体补充养老保险没有税收优惠，只有规范的企业年金有，而幅度也很小，仅企业缴费部分5%免税，即对相当于职工工资总额5%以内的部分进行免税，而个人缴费不免；且企业缴费进入个人账户还必须再次缴税。

“为什么现在只有少量的企业实行企业年金？在于我们现在劳动力供求的对比下，雇主仍然是强势的，需要雇主主动地给员工上企业年金，而在民营企业，这个概率非常非常低。”人民日报记者白天亮分析。

中小企业在缴完税及社保、住房公积金费用之后，已无太多财力再为职工建立补充养老和医疗。对职工个人而言，情况也类似：未来的收益计算起来很复杂，当下要单缴一笔费用还要为此格外纳一笔税，这一点却是简单易懂。因此，企业和个人双方都缺乏强烈的参与企业年金的动机。

还有专家认为，这种使中小企业望而却步的政策倾向，对国有企业而言却问题不大，加上政策指令要求，导致目前参加企业年金计划的主体都是国有企业，而这将会进一步拉大而不是抹平小企业职工和机关事业、国有企业单位职工之间的预期养老金待遇差，不利于养老制度的整体公平性。

今年1月25日，尹成基曾在发布会上承诺，下一步人社部将研究制定一些鼓励用人单位特别是企业为职工建立年金优惠的政策，此外对于企业年金个人缴费也正在研究免税政策。

被认为近期有望在上海重启的个人税收递延型养老保险试点方案，其中包含了企业年金的延税，即在缴费及收益阶段免税，领取阶段再根据当期税率表缴税。这也被视为国家最有可能给予购买养老保险产品个人的税收政策优惠。

目前，业界正在翘首企盼即将出台的养老制度整体改革方案中，会对年金免税一项做出优惠的具体规定。 记者刘茸

编者按：养老金改革成为当前人们热议和期待的问题之一，是因涉及每个人当前的或潜在的切身利益。历史形成的“双轨制”造就了养老金的不公平也成为了改革收入分配及养老金机制最难啃的硬骨头。人社部近期表态，养老保险“并轨”大方向是明确的。但如何并，怎么并，用多长时间并仍未有清晰路线图，改革仍在继续。

“双轨制早晚会像‘粮票’一样成为历史词汇……”近期，有媒体就取消养老金双轨制发表的社评中如是写道。对养老金双轨制进行改革是大势所趋，这已成社会基本共识。但怎么改，如何推进却仍是横亘在眼前的一道难题。

多位专家在接受人民网记者采访时表示，对养老金双轨制并轨，不能急于求成，也不能纹丝不动。机关事业单位应当建立基本养老保险与职业年金相结合的养老金制度，以削弱改革阻力。

养老并轨试点五年仍然无甚进展

从《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》公布之日算起，有关养老金并轨改革，推进时间已经超过5年半。

2008年2月底，国务院常务会议讨论并原则通过了上述方案，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆等5省市先期开展试点。但近期新华社记者回访发现，“多数纹丝未动，只有广东开始‘破冰’”。

报道称，浙江事业单位养老保险制度改革“还没开始做，还处于思考当中”；上海养老试点的推进目前尚无实质性突破；山西许多个企事业单位仍然沿用老的养老金制度，并没有与并轨有关的改革迹象出现；重庆虽然开展了统计事业单位员工总人数、了解工资水平等“摸情况”的基础性工作，但严格来讲，改革没有取得任何实质性的进展；广东则进行了“半吊子改革”，事业单位干部职工与普通企业职工一样，按月缴纳养老保险费。但退休时，待遇依旧按原有标准执行。

“为什么五年过去，基本上没有什么对试点更积极的评价，没有拿出全国推广的方案？”中国社科院世界社会保障中心秘书长齐传钧认为，“就是受制于我们目前的统账结合的养老保险制度。这个制度承接不了很多改革。”

何为“统账结合制度”？中国社科院发布的《2010年社会保障绿皮书》曾指出，在我国养老保险制度中，社会统筹部分缺乏激励效应，“无票乘车”现象难以避免；个人账户部分的保值增值也困扰着制度的发展，不仅制度设计所预期的激励效应无法实现，而且过低的个人账户收益事实上产生了逆向激励。

机关单位未动 向下并轨致改革阻力重重

“现在试点，机关和事业单位应当同步改革，同步推进，否则的话改不动。”中国社会保障研究中心主任褚福灵表示，“改革利益得相对均衡，或者说不能在改革过程中又拉大了差距，否则阻力肯定会很大。”

据了解，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》对事业单位退休人员采用“向下并轨”的方式，拉大了事业单位人员和公务员之间的待遇差距，造成新的矛盾。“比如，一听说养老金改革，不少大学老师申请提前退休，制度倒逼人做出不合理的选择。”齐传钧说。

上海社科院城市与人口发展研究所研究员胡苏云在接受媒体采访时认为，我国目前实行的退休制度其实是“三轨制”：机关和事业单位退休实行由财政统一支付的退休养老金制度，其中，第一轨的机关退休人员的退休金高于第二轨的事业单位退休人员，“第三轨”企业职工则实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度，享受的待遇低于上述两轨。当初的事业单位改革试点主要方向是将第二轨向下和企业退休人员进行“并轨”，这样形成的新的第二轨和第一轨之间的距离反而变大，试点方案受到阻力较大也是必然的。

中国人民大学中国社保研究中心副教授杨俊一直关注养老金待遇差距数据。他告诉人民网记者，有统计显示，2005年，企业、事业、机关的人均年离退休费分别是8803元、16425元和18410元，事业和机关的人均养老金分别是企业的1.8和2.1倍。

“这个差距维持了下来。”杨俊说，“整体来说，机关事业单位与企业两个人群的劳动关系不一样，他们所参与的养老保险制度是不同的，而这两个制度的改革并不同步，企业职工其实是改革比较快比较全面的，但是机关事业单位改革的步伐相对慢一点。”

明确改革共同方向 分步取消双轨制

人社部副部长胡晓义此前曾表示，养老金双轨制“并轨”的大方向是明确的。实际的推进，要考虑两方面情况：一方面，机关事业单位现行退休养老制度已实行60多年，从以往的经验看，对这类“老制度”进行彻底改革，必须是循序渐进的，才能实现制度的平稳过渡，减少社会震荡。另一方面城镇企业职工养老保险制度本身也需要继续改革完善。所以，所谓“并轨”并不是简单地把机关事业单位退休制度“并入”企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消“双轨制”。

人民日报曾发表评论认为，这个“共同的方向”，应该是整个社会养老保障水平的提高，降低那些严重冲击社会底线的畸高保障，也提高那些有失公平的低水平保障。养老制度改革呼唤足够完备的顶层设计，改革过程必须做到协调统一。

“现在中国这次顶层设计是有两条路可走的。一条路就是只解决机关事业单位和企业，把企业的提高一点，机关的先不动，还保留这个大双轨制。这是一个小步走。我们的方案是大步走，整个国民基础养老金、个人账户，把这个规划做出来，然后再分步实施。”清华大学养老改革体制方案的主要参与者之一、清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥说：“国民基础养老金解决吃饭，个人账户解决改善，大家也觉得公平了，但是现在可能比较困难，只能迈一小步。”

“社科院的方案，新人新办法，老人老办法。”齐传钧向人民网记者阐释，“2013年改起，机关事业单位新人加入城镇职工养老保险，国家有一定的补偿，建立职业年金。职业年金其实和企业年金是一个概念。机关事业单位有新人加入，企业员工就会争取也加入这个制度。这对职业年金就是一个宣传、带动。现在基本上基本养老保险一只腿独大，企业年金、商业保险很小，处于缺腿状态，很不平衡。”

“新人新办法，老人老办法”的做法在褚福灵看来，属于大过渡范畴。他认为，养老金双轨制并轨大概两个思路：一个叫大过渡。所谓大过渡就是“深圳模式”，“深圳模式”没有中人，从一个时间开始，或者新人或者老人，新人新办法，老人老办法，不影响现有的这一部分人的利益。在职的都是老人，包括参加工作一个月的也算老人。不设中人，不进行过渡的补偿。另一个小过渡，则包含老人、中人和新人。

褚福灵指出，“对养老金双轨制改革这个问题还得达成共识，不能并轨很快。并得太快会出问题的。”据悉，人社部目前正在抓紧研究养老保险顶层设计方案，将在适当的时候广泛征求社会各界的意见，方案成熟后，所涉及的各项改革举措将逐步实施。记者李叶

编者按：世界主流的男性退休年龄在60岁-65岁左右，女性退休年龄与此持平或略低。近年来，发达国家显示出提高领取退休金年龄的倾向。美国从2000年开始逐步延长退休年龄，计划到2027年延长至67岁；德国从2012年起执行延退，计划到2030年将退休年龄提高至67岁；其他如日本、法国、英国、马来西亚等都正在计划或执行各自的延退政策。中国近年来，延迟退休政策一直在争论中处于舆论高地，全民意见不一。那么，中国在高速老龄化的当下，是否该推行延迟退休？

延迟退休已“等不起”？ 专家观点有共识、有分歧

近年来，但凡提到养老金改革，几乎无法绕开“延迟退休”这个话题，历史遗留问题、政策公平性、延退背后的考虑等等，每个具体问题都引发新的言论交锋。

学者向人民网记者表示，对延退的反对实际上成为许多人对双轨制等问题长期积怨的一个“出气筒”，但同时也是一种真切的担忧，担心养老改革会进一步损害其切身利益和社会公正。

在熟悉养老保障的专家看来，延迟退休政策的本质到底是什么？

专家观点：延退目的并非缓解养老金缺口

目前民间舆论对延迟退休一个较为普遍的看法是，此举的主要目的是为了推迟领取养老金年龄，增加缴费总量，以缓解养老金整体缺口。延退的反对者认为，不能为了弥补亏空，强迫人们晚退休、多交钱。

中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧就认为，亏空应该靠政府财政拨款来弥补，须与延退的政策目的切割开来：“上个世纪90年代，很多国家采取延退政策，但不是为了节省养老金。由于人口老龄化严重，劳动力不够，他们希望本国的老人多干几年。”

但也有专家并不同意此看法。中国社会保障研究中心主任褚福灵就强调，我国如果实行延退，出发点不是弥补亏空，而是适应人均寿命延长的现实。“养老保险有一个内在的逻辑，即缴费年限和领取年限要有一个比例。比如你交两年领一年，或交一年领一年，这个制度就很难持续了。”

第六次全国人口普查数据显示，2010年我国人口平均预期寿命达到74.83岁。依此计算，如果男性在60岁退休并开始领取养老金，平均可领取15年，而如果此前缴费时间是按最低年限的15年，那么平均领取比例正是褚福灵认为不可持续的“交一年领一年”，女性则还要更短。

“我们的退休年龄在世界范围内来看已经相对偏低，因此要提高。内在的制度可持续逻辑就是，缴费年限和领取年限要有一个合理的比例。”他认为，这个合理比例应是交三到四年领一年。

究竟最科学的比例是什么，尚无定论。人民日报记者白天亮曾就养老保险问题多次采访人力资源和社会保障部，他表示，人力资源和社会保障部副部长胡晓义曾告知他，对于养老保险的专业调研早在2005年就已开始，持续至今。

但很多专家普遍认同，这不是一个单纯的专业问题，而是政策问题，涉及养老金、劳动力供给、公共服务水平等众多方面。中国人民大学中国社保研究中心副教授杨俊对人民网记者说，延退既可能是一个目的，也可能是一种手段。

“人的预期寿命的延长和受教育时限的延长，肯定使得人生周期各阶段的比例发生变化。以这个为最根本出发点，我们可以计算出一个合理的退休年龄。这样的话，退休年龄其实是我们的一种目标。但如果只是为了弥补缺口，它就成了一个手段。实际上，在退休的问题上，影响因素特别多，有经济的、管理的，也有个人内在的选择，真正把退休年龄当做非常有效的手段，可能很困难。”

若延退势在必行 将如何进行？

目前世界主流的男性退休年龄仍是在60岁-65岁左右，女性退休年龄与此持平或略低。但近年来，发达国家的确显示出提高领取退休金年龄的倾向。如美国从2000年开始逐步延长退休年龄，计划到2027年延长至67岁；德国从2012年起执行延退，计划到2030年将退休年龄提高至67岁；其他如日本、法国、英国、马来西亚等都正在计划或执行各自的延退政策。

如果中国的经济和社会发展水平进一步向这些国家看齐，伴随老龄化的加速发展，延退或是不可避免的选择。但何时开始？以何种步调进行？

中国社科院世界社会保障中心秘书长齐传钧明确向记者表示，他并不支持现在就延迟退休，因为现实中，五六十岁的人就业能力已经比较弱，整体医疗保障又不够发达，许多人的生存状况不佳。但他同时承认，中国老龄化速度太快，逼得延退一事已经“等不起”。

“延退要经历很长时间才能提高5到10岁，我们必须早做准备，否则到时候就太晚了。”齐传钧说，“我们曾经就中国老龄化速度做过课题研究，我国老龄化起步水平比较低，但是发展特别快。2000年我们进入人口老龄化的时候，与发达国家的差距是40年，但一路到2050年，基本上就会把这个差距追上。西方国家经过上百年，我们老龄化来得太快。中国很多问题很仓促，只能在矛盾的互动中加以解决。”

目前的共识是，就算要延退，也只能小步走。但步子多小，用多长时间走完，却并没有形成共识。清华大学向人社部提交的养老保险一揽子改革方案方案中，男女的退休年龄均被延长到65岁，整体用时15年。但褚福灵认为，整个延退或许要用30到50年才能完成。

这并不是唯一的分歧点。不少政策建议者提出，我国的劳动者具体情况千差万别，实行“一刀切”的延退本身就是一种不公，他们认为，弹性退休制是既能因应个人现实，又能减少延退公众阻力的一种可行方案。

2010年，上海开始试点弹性退休制度，将男性和女性的退休年龄柔性放宽到最高65岁和60岁，允许当事人自行选择。延退期间，企业及个人仍按规定缴纳基本养老保险费和工伤保险费，但不再缴纳医疗、失业及生育保险费。

白天亮认为，弹性退休最大的难度，在于实施中可能诱发新的不公。“自己想延退，单位未必想留；单位领导认为自己延退理所当然，员工未必这样想。前者容易产生‘权钱交易’，后者容易产生‘一言堂’或‘暗箱操作’，都带来了不公平。这在有编制限制、‘一个萝卜一个坑’的事业单位更复杂。”

很多人进而指出，养老保险双轨制才是弹性退休可能引发争议的最大原因所在。机关事业单位人员早退或晚退，都会被理解为利用政策优势趁机多捞一笔。白天亮认为：“如果双轨制不及时加以妥善解决，任何有关退休年龄调整的风吹草动，都会让人将其与双轨制本身存在的不公平联系起来并进行放大，招致更大的不满。”

延迟退休的另一面：提高缴费年限

与“延迟退休”话题相关的内容至少有三项：其一，涉及一个人停止工作，或与用人单位劳动合同自然终止的年龄；其二，涉及一个人开始领取养老金的年龄；其三，还涉及一个人领取养老金之前的缴费年限。

目前我国实行的制度允许一个人在缴养老保险15年之后开始按月领取养老金，分为基础养老金和个人账户养老金两个部分。其中基础养老金数额不高，约相当于退休时本人指数化月平均缴费工资的15%，但每多缴一年这个比例能够增加1%；而个人账户养老金以缴费总额为基础计算，总额越高，数目也越大。

两个部分的设计都致力于让人们自觉自愿提高缴费年限，但考虑到现实情况和人们的观念，缴费年限只定为15年。此前，媒体一度传出“多部委已就延长养老保险最低缴费年限达成共识”的消息，但被人社部副部长胡晓义否认，他表示相关部门并没有对此发表意见，目前仍是鼓励参保者自愿延长养老保险缴费年限。

褚福灵认为，现在我国对养老金缴费最低年限15年的规定太短。“今后不能说交15年就万事大吉了,下一步这个年限要提高，我想至少提高到30年，”褚福灵说，“也就是说，你要领到正常或者达到一定替代率水平的养老金，比如替代率达到50-60%的养老金，你缴费要达到30年，而不是15年。”他认为，国际上所见皆是缴费35年以上甚至40年才可以领取养老金的事例，相比之下，中国15年的缴费时限显得过短而难以持续。

杨俊也表示，现在西方国家正开始意识到延迟退休对整个国家来说有巨大意义，刺激劳动力的供给、平衡社会发展和财政压力，因而许多国家会使用一些手段刺激国民延迟退休年龄，提高全额养老金的领取年限就是其中最典型的方法。

记者 刘茸

编者按：假如一个人退休前工资为5000元，退休后养老金为2000元，那么养老金替代率（养老金占工资的百分比）就是40%。数据显示，我国养老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年为50.3%。世界银行组织建议，要维持退休前的生活水平不下降，养老替代率需不低于70%，国际劳工组织建议养老金替代率最低标准为55%。我国企业养老金的替代率在国际警戒线以下，养老金替代率过低是何种原因？怎么消除这种差距？今后改革路径如何设计？

人民网11月1日电（记者常红）近四年的人民网“全国两会调查”显示，“养老保障”连续居网友关注度之首。养老问题为何关注如此之高？这与我国在改革开放之后发展起来的养老金制度不完善有极大关系。当前我国机关、事业单位和企业人员退休养老金采用不同的养老制度，造成了社会不公。

尽管国家连续9年提高企业退休人员养老金水平，但与机关事业单位差距仍大。问题在于，随着我国养老金占工资比重逐年下降，养老金替代率降低，社保制度亟需整体改革。

今年以来，关于养老金改革更是呼声日高，人社部牵头的养老金改革方案正在修改完善。10月中旬，10部委将就养老金委托投资增值及制度的顶层设计展开座谈。10月25日，人社部新闻发言人尹成基透露，将进一步完善各项社会保险制度，加快养老保险顶层设计。

单位养老与社会养老之别

当前我国养老金制度较为复杂，一类分法是分成公务员、事业单位人员、企业职工、城镇居民和农民五种养老保障制度，另一种观点是把机关公务员事业单位并一起，分为四种，无论五种还是四种，几种制度差异大，且互不相通和流转。

“我服从上级安排，从机关调入企业工作，现在每月退休金是2000多元，但原先我在的机关单位同级别的同事退后每月却能拿到6000多元，是我的三倍。”广州一位有着42年工龄的企业退休老职工说。

北京师范大学教授李实认为，从上世纪80年代以来，不同制度养老金的差距越来越大，公务员事业单位能比企业高2到3倍，不过最少的是农民养老金，有的地方新农保，60岁以上老年人一个月仅领60元养老金，企业大概是农村的的30倍。公务员平均工资4000多元，差别就更大。

《中国社会保障收入再分配状况调查》显示，被访者2011年8月领取的养老金最低为200元，最高为10000元，后者是前者的50倍。而且月养老金低于2615元平均水平的占到总人数的77.3%。加入参保险种这个变量后发现，造成养老金待遇悬殊的原因在于不同的养老保险制度。

“全国大概一千万人，包括中央机关、省级机关，目前仍是退休制度而非养老制度。” 人力资源与社会保障部专家咨询委员会专家、中央财经大学社保系主任褚福灵指出，比如工作30年发给80%，工作40年发给90%，按照工龄计发，严格说这不是社会保障，而是单位保障。只要工资调，养老金就调，工资上涨10%，养老金也要跟着上涨10%。而这种比国家为企业涨社会保险的养老金往往更高，更确切地说，这是单位养老与社会养老之别。

“网上50倍，30倍的差距数字太离谱，城市与农村没有可比性，”人民日报记者白天亮说，“机关的退休金相当于企业的2.1倍，事业单位相当于企业的1.8倍，虽是平均水平，有一定的局限性，但还是比较可信。”

替代率低原因分析：缴费年限少、基数低

以专业名词“养老金替代率”（养老金占工资的百分比）分析，假如一个人退休前工资为5000元，退休后养老金为2000元，替代率就是40%。

中国社会科学院2013年初发布的《社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》显示，在被调查者中，75.4%的职工养老金不高于2000元，92.3%的机关事业单位退休人员养老金却都高于4000元。差距两倍多。

“差距大不是绝对的大，差距大小首先和现在企业制度本身的内在因素有关。缴费年限低、缴费基数低，总体养老金水平就要低。”褚福灵解释，职工养老保险，存在一些影响养老金差距的因素。第一，缴税年限偏低，有的交15年就不交了，甚至还有提前退休，个人帐户积累很少，自然就低。第二，缴费基数低，现在北京平均工资五千，缴费基数如果能达到80%或者70%，就很不错。缴费有一个区间，即60%到300%，大部分是就低交，在这种情况下，企业养老金必低，何况现在计算的是全国的平均数，这是一个需要理解的现状。

“调查发现，一些企业老总养老金，甚至高于机关事业单位，因为交的基数高，还有补充养老金，” 褚福灵说：“不能一概而论企业养老金就低，尽管养老金高的人是极少数，但是如果都按时交，都交了20年、30年，企业养老金也不一定低。”

企业职工养老金成倍低于机关事业单位人员，加之一些企业为职工缴费基数低，甚至按最低标准交够15年就停止，这是导致企业养老金替代率偏低之一。尽管企业养老金在逐年增长，但相较于社会平均工资增长速度，还是追赶不上，进而导致替代率在持续下降。

导致国内外养老金替代率下降的原因并不相同。发达国家养老金替代率下降，主要缘于人口老龄化带来的财政负担，迫使政府不得不降低养老金待遇。而中国的养老金替代率下降却是产生在企业职工养老金“九连增”的背景下，主要在于养老金提高幅度没有赶超过职工工资增长率。这一现象将养老金调整机制本身的缺陷暴露无疑。

企业养老金替代率低于警戒线

从2005年开始，尽管国家连续第9年提高企业退休人员养老金水平，社会各界并不“领情”，相反，却是对养老金替代率连年下降的不满和质疑。

在广州，同样是2000年退休，机关干部退休工资从2000元上涨到现在的8000元并不罕见；而企业退休工人退休金仅从500元上涨到2000元左右。两者之间的退休金数额差距从十年前的1500元扩大到现在的6000元。由此看来，退休差距似乎不但没有缩小，反而有扩大之势。

国际上，养老金替代率不仅关系到退休人员的切身利益，且同整个基本养老保险制度的运行密切相关。替代率是整个养老保险制度体系的关键点，替代率水平是否合理，反映的是整个制度的安排和政策取向。

世界银行组织建议，要维持退休前的生活水平不下降，养老替代率需不低于70%，国际劳工组织建议养老金替代率最低标准为55%。即退休金是退休前工资的55%为最低标准。

2012年由世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》对城镇基本养老保险替代率进行了测算。数据显示，养老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年为50.3%。而褚福灵测算出2011年我国企业养老金替代率仅为42.9%，低于国际警戒线。

相比而言，事业单位人员和公务员的养老金替代率一直维持在80%至90%的高水平，其中，公务员的替代率水平要更高。褚福灵计算，1995年至2002年中国事业单位和机关单位的养老金替代率居高不下，总体维持在92%-107%水平。

由此看出，机关事业单位和公务员的养老金替代率要远远高于按当年城镇在岗职工平均工资计算的企业基本养老保险替代率，二者差距还在扩大。对此，齐传钧分析，主要是因制度的碎片化。只要不在一个制度下就不会公平，未来如果两个制度打通，通过这次顶层设计，纳入一起建立一种制度，如果一个同样工资的公务员和企业，一个交了28年，一个交了40年，最后交费年限短退休金低的也心服，因为这是在一个制度下。

“并轨最大的瓶颈是机关事业单位人员担心待遇会降低。”中国社会科学院世界社保中心主任郑秉文一针见血，“不能说机关事业单位人员觉悟低，也不是国家决心不够大，而是待遇降低的改革肯定难以推行。”

无制度设计，双轨制下养老金替代率差距难缩

国际劳工组织提出养老金替代率的最低目标为55%，我国城镇职工养老保险制度最初制度设计的替代率目标为58.5%。有学者分析，目前制度平均替代率（制度平均养老金水平占社会平均工资的比例）已下降到50%之下，说明“保基本”的目标正在受到威胁。

据社科院的统计，2010年基本养老保险人均养老金占城镇单位在岗职工平均工资比率（称作替代率），全国平均水平是49.79%，最低的是重庆44.24%、江苏45.70%、吉林45.75%，最高是山东的70.74%、新疆65.22%和青海的64.06%。出现差距之后就会出现公平性问题，最高比最低的高出25个百分点。

中国社科院世界社保研究中心秘书长房连泉认为，在目前的城镇基本养老保险制度下，实际企业养老金替代率水平呈逐年下降趋势，说明现行的养老金政策迫切需要改革，以保障制度的可持续性。首先考虑的问题是养老金替代率的适当水平。“保基本”是目前制度的主要目标之一，而我国城镇职工养老保险制度最初制度设计的替代率目标为58.5%。

由于我国目前的养老金体系主要维系于单一的社会基本养老保险，企业年金和个人养老金在退休支柱中的作用微乎其微，因此基本养老保险替代率的下降更加彰显了养老保障不足问题的严重性，“保基本”目标难以实现。

中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧认为，当前养老金替代率水平下降的空间已经不大，未来应该大体维持在这个水平。另外，货币发行权在中央政府，这是社会财富在退休者和就业者两大群体之间分配的隐性工具，换句话说，这也是社会基本养老保险相对商业养老保险的优势所在。因此，对于普通百姓来说，参加基本养老保险还是非常有必要的。当然，为了保障退休前后的生活水平不变，参加企业年金或购买一些商业养老保险也是不可少的。

双轨制下养老金替代率差距是存在的，这一差距源生于机关事业单位和城镇企业部门所用的两套截然不同的养老保险制度。若要改变这一现象，最根本的做法是破除双轨制，重新进行养老保险制度设计。如无完善的总体制度设计，解决双轨制下养老金替代率差距将愈发艰难。

我国企业养老金替代率已跌破国际警戒线 退休差距有扩大之势

编者按：假如一个人退休前工资为5000元，退休后养老金为2000元，那么养老金替代率(养老金占工资的百分比)就是40%。数据显示，我国养老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年为50.3%。世界银行组织建议，要维持退休前的生活水平不下降，养老替代率需不低于70%，国际劳工组织建议养老金替代率最低标准为55%。我国企业养老金的替代率在国际警戒线以下，养老金替代率过低是何种原因？怎么消除这种差距？今后改革路径如何设计？

人民网11月1日电(记者常红)近四年的人民网“全国两会调查”显示，“养老保障”连续居网友关注度之首。养老问题为何关注如此之高？这与我国在改革开放之后发展起来的养老金制度不完善有极大关系。当前我国机关、事业单位和企业人员退休养老金采用不同的养老制度，造成了社会不公。

尽管国家连续9年提高企业退休人员养老金水平，但与机关事业单位差距仍大。问题在于，随着我国养老金占工资比重逐年下降，养老金替代率降低，社保制度亟需整体改革。

今年以来，关于养老金改革更是呼声日高，人社部牵头的养老金改革方案正在修改完善。10月中旬，10部委将就养老金委托投资增值及制度的顶层设计展开座谈。10月25日，人社部新闻发言人尹成基透露，将进一步完善各项社会保险制度，加快养老保险顶层设计。

单位养老与社会养老之别

当前我国养老金制度较为复杂，一类分法是分成公务员、事业单位人员、企业职工、城镇居民和农民五种养老保障制度，另一种观点是把机关公务员事业单位并一起，分为四种，无论五种还是四种，几种制度差异大，且互不相通和流转。

“我服从上级安排，从机关调入企业工作，现在每月退休金是2000多元，但原先我在的机关单位同级别的同事退后每月却能拿到6000多元，是我的三倍。”广州一位有着42年工龄的企业退休老职工说。

北京师范大学教授李实认为，从上世纪80年代以来，不同制度养老金的差距越来越大，公务员事业单位能比企业高2到3倍，不过最少的是农民养老金，有的地方新农保，60岁以上老年人一个月仅领60元养老金，企业大概是农村的的30倍。公务员平均工资4000多元，差别就更大。

《中国社会保障收入再分配状况调查》显示，被访者2011年8月领取的养老金最低为200元，最高为10000元，后者是前者的50倍。而且月养老金低于2615元平均水平的占到总人数的77.3%。加入参保险种这个变量后发现，造成养老金待遇悬殊的原因在于不同的养老保险制度。

“全国大概一千万人，包括中央机关、省级机关，目前仍是退休制度而非养老制度。” 人力资源与社会保障部专家咨询委员会专家、中央财经大学社保系主任褚福灵指出，比如工作30年发给80%，工作40年发给90%，按照工龄计发，严格说这不是社会保障，而是单位保障。只要工资调，养老金就调，工资上涨10%，养老金也要跟着上涨10%。而这种比国家为企业涨社会保险的养老金往往更高，更确切地说，这是单位养老与社会养老之别。

“网上50倍，30倍的差距数字太离谱，城市与农村没有可比性，”人民日报记者白天亮说，“机关的退休金相当于企业的2.1倍，事业单位相当于企业的1.8倍，虽是平均水平，有一定的局限性，但还是比较可信。”

替代率低原因分析：缴费年限少、基数低

以专业名词“养老金替代率”(养老金占工资的百分比)分析，假如一个人退休前工资为5000元，退休后养老金为2000元，替代率就是40%。

中国社会科学院2013年初发布的《社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》显示，在被调查者中，75.4%的职工养老金不高于2000元，92.3%的机关事业单位退休人员养老金却都高于4000元。差距两倍多。

“差距大不是绝对的大，差距大小首先和现在企业制度本身的内在因素有关。缴费年限低、缴费基数低，总体养老金水平就要低。”褚福灵解释，职工养老保险，存在一些影响养老金差距的因素。第一，缴税年限偏低，有的交15年就不交了，甚至还有提前退休，个人帐户积累很少，自然就低。第二，缴费基数低，现在北京平均工资五千，缴费基数如果能达到80%或者70%，就很不错。缴费有一个区间，即60%到300%，大部分是就低交，在这种情况下，企业养老金必低，何况现在计算的是全国的平均数，这是一个需要理解的现状。

“调查发现，一些企业老总养老金，甚至高于机关事业单位，因为交的基数高，还有补充养老金，” 褚福灵说：“不能一概而论企业养老金就低，尽管养老金高的人是极少数，但是如果都按时交，都交了20年、30年，企业养老金也不一定低。”

企业职工养老金成倍低于机关事业单位人员，加之一些企业为职工缴费基数低，甚至按最低标准交够15年就停止，这是导致企业养老金替代率偏低之一。尽管企业养老金在逐年增长，但相较于社会平均工资增长速度，还是追赶不上，进而导致替代率在持续下降。

导致国内外养老金替代率下降的原因并不相同。发达国家养老金替代率下降，主要缘于人口老龄化带来的财政负担，迫使政府不得不降低养老金待遇。而中国的养老金替代率下降却是产生在企业职工养老金“九连增”的背景下，主要在于养老金提高幅度没有赶超过职工工资增长率。这一现象将养老金调整机制本身的缺陷暴露无疑。

企业养老金替代率低于警戒线

从2005年开始，尽管国家连续第9年提高企业退休人员养老金水平，社会各界并不“领情”，相反，却是对养老金替代率连年下降的不满和质疑。

在广州，同样是2000年退休，机关干部退休工资从2000元上涨到现在的8000元并不罕见；而企业退休工人退休金仅从500元上涨到2000元左右。两者之间的退休金数额差距从十年前的1500元扩大到现在的6000元。由此看来，退休差距似乎不但没有缩小，反而有扩大之势。

国际上，养老金替代率不仅关系到退休人员的切身利益，且同整个基本养老保险制度的运行密切相关。替代率是整个养老保险制度体系的关键点，替代率水平是否合理，反映的是整个制度的安排和政策取向。

世界银行组织建议，要维持退休前的生活水平不下降，养老替代率需不低于70%，国际劳工组织建议养老金替代率最低标准为55%。即退休金是退休前工资的55%为最低标准。

2012年由世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》对城镇基本养老保险替代率进行了测算。数据显示，养老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年为50.3%。而褚福灵测算出2011年我国企业养老金替代率仅为42.9%，低于国际警戒线。

相比而言，事业单位人员和公务员的养老金替代率一直维持在80%至90%的高水平，其中，公务员的替代率水平要更高。褚福灵计算，1995年至2002年中国事业单位和机关单位的养老金替代率居高不下，总体维持在92%-107%水平。

由此看出，机关事业单位和公务员的养老金替代率要远远高于按当年城镇在岗职工平均工资计算的企业基本养老保险替代率，二者差距还在扩大。对此，齐传钧分析，主要是因制度的碎片化。只要不在一个制度下就不会公平，未来如果两个制度打通，通过这次顶层设计，纳入一起建立一种制度，如果一个同样工资的公务员和企业，一个交了28年，一个交了40年，最后交费年限短退休金低的也心服，因为这是在一个制度下。

“并轨最大的瓶颈是机关事业单位人员担心待遇会降低。”中国社会科学院世界社保中心主任郑秉文一针见血，“不能说机关事业单位人员觉悟低，也不是国家决心不够大，而是待遇降低的改革肯定难以推行。”

无制度设计，双轨制下养老金替代率差距难缩

国际劳工组织提出养老金替代率的最低目标为55%，我国城镇职工养老保险制度最初制度设计的替代率目标为58.5%。有学者分析，目前制度平均替代率(制度平均养老金水平占社会平均工资的比例)已下降到50%之下，说明“保基本”的目标正在受到威胁。

据社科院的统计，2010年基本养老保险人均养老金占城镇单位在岗职工平均工资比率(称作替代率)，全国平均水平是49.79%，最低的是重庆44.24%、江苏45.70%、吉林45.75%，最高是山东的70.74%、新疆65.22%和青海的64.06%。出现差距之后就会出现公平性问题，最高比最低的高出25个百分点。

中国社科院世界社保研究中心秘书长房连泉认为，在目前的城镇基本养老保险制度下，实际企业养老金替代率水平呈逐年下降趋势，说明现行的养老金政策迫切需要改革，以保障制度的可持续性。首先考虑的问题是养老金替代率的适当水平。“保基本”是目前制度的主要目标之一，而我国城镇职工养老保险制度最初制度设计的替代率目标为58.5%。

由于我国目前的养老金体系主要维系于单一的社会基本养老保险，企业年金和个人养老金在退休支柱中的作用微乎其微，因此基本养老保险替代率的下降更加彰显了养老保障不足问题的严重性，“保基本”目标难以实现。

中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧认为，当前养老金替代率水平下降的空间已经不大，未来应该大体维持在这个水平。另外，货币发行权在中央政府，这是社会财富在退休者和就业者两大群体之间分配的隐性工具，换句话说，这也是社会基本养老保险相对商业养老保险的优势所在。因此，对于普通百姓来说，参加基本养老保险还是非常有必要的。当然，为了保障退休前后的生活水平不变，参加企业年金或购买一些商业养老保险也是不可少的。

双轨制下养老金替代率差距是存在的，这一差距源生于机关事业单位和城镇企业部门所用的两套截然不同的养老保险制度。若要改变这一现象，最根本的做法是破除双轨制，重新进行养老保险制度设计。如无完善的总体制度设计，解决双轨制下养老金替代率差距将愈发艰难。

●改革要啃“硬骨头”。在社会保障领域，“双轨制”就是最突出的“硬骨头”，必须拿出直面难题的勇气和全面详尽的破解方案，再也不能回避

近日，有关方面“希望职工自愿延缴养老保险”的提法，引发争议。

这一提法的出发点肯定是善意的。一来，说的是“自愿”，并非“必须”，现行政策没有变，城镇职工累计缴纳养老保险满15年，就能在达到退休年龄后按月领取基本养老金。15年这个底线，在实行现代社会保险制度的国家中，属于偏低的水平，不少国家要求至少缴纳25年以上。二来，社会保险的原则是权利与义务相对等，在底线之上，少缴少得、多缴多得。如果一位职工25岁开始有稳定就业并依法缴纳养老保险，15年后刚40岁。通常这个年龄正处于职业高峰期，有实力也有空间继续缴纳养老保险。提倡职工自愿延缴，难道不是首先为职工本人的利益着想吗？何况职工不再缴纳养老保险，单位缴纳的大头也不会变成工资发给职工。

奈何此番善意不被理解，反对的声音一浪高过一浪。引发共鸣最多的观点是——你们机关事业单位职工一分钱不缴就能领取远高于企业职工的养老金，凭什么让企业职工延长缴费年限？

又回到了养老“双轨制”这个老话题。

去年以来，养老领域的改革不断被提上日程。让决策部门以及研究机构颇感无奈的是，不论什么措施或建议，都可能被扯到双轨制上去。

事业单位养老保险制度改革被指责：企业和机关事业单位的养老“双轨制”不赶快解决，只想着把事业单位当包袱推出去，不是变成“三轨制”吗？

养老保险基金酝酿投资运营以保值增值被质疑：钱不够了为什么不先考虑把目前不缴费的机关事业单位员工纳入覆盖范围？

调整退休年龄还在探讨阶段就被抨击：不用缴纳养老保险费用、就业稳定的机关工作人员，当然想晚些退休；企业职工年龄越大就业越难，缴了那么多年养老保险费，都盼着赶紧退休领养老金呢！

甚至前些年被屡屡叫好的“连续上调企业职工养老金”，在第九次上调的2013年也“不讨好”。企业职工说，机关退休金静悄悄涨一大块，企业养老金敲锣打鼓涨一点点。

有人感叹，当前改革所处的社会环境不佳，甚至不比改革初启动时。某些改革措施，放在从前是掌声一片、现在被骂成一片。某些改革动议，公众似乎没耐心去了解，怎么做都是错。某些改革细节，舆论热议的不是改革本身，而是转向与之关系不大的其他方面。

推进养老改革越来越难了吗？是公众的需求重点在变。制度安排严重缺失时，有份保障是最突出的需求；制度逐步健全后，提高待遇水平的需求会强烈起来；待遇达到基本水准，对公平的期望值会不断攀升。当公众对公平的期待上升到核心位置，此时推进改革，制度安排中不公平、不合理的地方就再也无法绕过。

经过多年改革，容易改的、能获得普遍支持的差不多已完成了，剩下的都是硬骨头。在社会保障领域，“双轨制”就是这样一个又明显、又难啃的“硬骨头”，必须拿出直面难题的勇气和全面详尽的破解方案。如果继续回避难点，希望再等一等，先推出一些其他方面的改革措施，哪怕出发点再好，恐怕都不可能收到良好的效果，更会让公众怀疑政府部门深化改革的勇气和诚意。

怎样给老年生活下一个保障，这和每个人都息息相关，也是党和政府正在面临的考验。

在实现制度全覆盖之后，“公平合理、安全可靠”，成为老百姓对养老保险最直接、最急迫的期盼。

何为公平与可靠？

要公平，就得改改“双轨制”。不能因为职业身份不同，养老金上也有较大差别。从双轨走向并轨，是社会公平的要求。但是，为何现在试点并轨的几个地区，工作推进颇不顺利？

一方面，双轨制已经运行多年，其本身带有巨大惯性。另一方面，还是那句话：“触动利益比触及灵魂还难”。

破解并轨难题，需要勇气，也需要智慧。有了勇气才有行动，而智慧为行动带来好的方法。破解并轨僵局，才能实现公平正义。反过来，公平正义所激发的力量，也会促进改革发展。

就养老并轨而言，不仅可以化解双轨制带来的社会矛盾，也能让人们根深蒂固的择业观发生改变，进一步激发社会活力。

而说到可靠，人们最担心的问题无非两个：养老金存在缺口吗？养老金能保值增值吗？

有缺口吗？总体上说，养老保险基金当期不存在缺口，更不会影响发放。

虽然部分地区也存在当期收不抵支的情况，但都通过国家财政转移支付的方式进行了补助。目前，已有13个省在做实养老账户，个人养老保险账户资金超过2700多亿元，养老保险基金累计结余超过2万亿元。

但是，从长期看，随着劳动人口的减少，加上历史包袱，压力也还不小。

那么，养老金能保值吗？

目前，养老金主要用于购买国债和存入银行，扣除通货膨胀率，10年年均收益率为负数。如何保值增值，这个问题现实而迫切。保值增值，就得投资。养老金重要而且敏感。这就要求合理的渠道，科学的规划，完善的配套措施。

好办法不会从天而降，困难不会自动消失，只有坚持改革，才能提供攻坚克难的动力。岷晟

10月末，西安天气已经有些凉了，省委联建小区门口也有点冷清。这是个典型的老年小区，宣传栏和楼道墙壁常会被招租和寻租的广告“占领”。

空房还有，“租房养老”的做法在这里已经算不上新鲜了。“我早就开始给自己准备养老钱了。”64岁的张奶奶已经将房子租出去好几年了。除了这个小区的一套房留着自己住，张奶奶在西安东边的建国门附近的老房子，5年前就租了出去。

她说，周围也有一些老人把房子租出去的。有两套房子的话，一般都会租一套。“孩子不住，空着也是浪费。退休金又不够，肯定得用租金养活自己。”

谈起自己子女养老。张奶奶笑呵呵地说：“现在儿子不给我钱，我也不给他钱。就自己存着养活自己。”张奶奶并不担心自己的养老费用。

在租房养老流行的同时，以房养老的另一种形式：抵押房产倒按揭，却遭到一些抵触。张奶奶笑言“子女那里不好交代，房子还是拿在自己手里最放心。”

与倒按揭不同，“租房更简便、风险更小，最后房子产权还归自己。观念相对保守的老年群体，更倾向于租房养老。”陕西省社科院副研究员杨红娟说。

而另一面，租房养老也存在与租客磨合、房屋难出租等问题。

“我这里三室两厅的房子，住这么大房子浪费了。”张奶奶有租出去一个房间的想法。虽是这么说，她也还有其他顾虑，把房间租给别人难免有磕磕碰碰，不租又少了份养老钱，屋子还冷清。到底要不要租，张奶奶现在也拿不定主意。

老人出租房屋有时还难找到租客。张奶奶的一个朋友生了病，看病要花很多钱，一直想将房子的一个房间租出去。或许是有需求的人不愿意和生病的老人住在一起，很久了也没找到租客。

租房养老和倒按揭哪个更好，杨红娟认为这不是孰优孰劣的问题，而是适合不同的人群。如果房子多，和子女达成了共识，倒按揭也是可以的。只是政府要尽快完善整个以房养老所依赖的体系。

对于目前渐渐流行的老年群体出租房屋来增加收入，陕西省民政厅工作人员关龙认为，这种模式是一个新的养老补充方式，但不能代替社会养老。对于一些有条件、有意愿的老人，可以尝试。关龙表示，对于这种“租房养老”新方式，陕西省民政厅目前还没有确切的政策和规范出台。

陕西省民政厅出具的一份资料显示，“截至2012年底，陕西省60岁以上的老年人有548.4万，占全省人口的14.61%。全省有各类养老机构1500多家，床位11.1万张……”一系列的数字无一不说明养老形势的严峻。随着物价渐高，养老成本也逐年增加，老年群体不得不寻找各种方式增加收入。

现在该如何养老？杨红娟表示不能仅靠养老金。养老金是基本保障，并不能提供高水平的、体面的生活，因此老年人和家庭应积极为养老做好准备。政府应该为各种养老模式提供一个规范、完备的社会环境。

现在，虽说还拿不定主意要不要再出租一个房间，但是看到小区四周有人贴租房和招租广告，张奶奶还是忍不住去瞅瞅，“我也不会上网，看看别人咋贴广告，了解下也好啊。”本报记者 方敏

中新网宜兴10月26日电 (孙权)2013中国老年住区项目交流会暨第二届亚太养老地产高峰论坛26日在江苏宜兴举行。江苏省民政厅副厅长钮学兴在会上直言，从中国养老地产的内在发展逻辑来看，养老服务社会化、养老服务设施集约化与养老服务高端化是催生中国养老地产发展的内在动力，在此背景下，政府可利用政策撬动民间资本进入中高端的养老市场。

据了解，养老地产作为一种融合复合地产和现代服务业的产业，尽管发展潜力巨大，但其系统性和符合度很高，在我国仍处于初级发展阶段。早前，中国的养老服务政策过度的强调福利性和公益性，对养老服务业的基本属性和产业属性重视不够，这样就造成了这个行业的低效率与低端化。

数据显示，当前我国已进入老龄化快速发展阶段，到2012年底，全国60岁以上老年人口已有1.94亿，到2020年将达到2.43亿，到2025年更将突破3亿人。

钮学兴介绍，江苏省自1986年起进入老龄化社会，比全国提前13年。目前，江苏有60岁以上老年人口1427.4万人，占户籍人口的18.89%。老年人群的壮大，滋生出更多的市场需求，其良好的前景亦吸引了许多一线房地产企业的目光。

“在‘养老服务’这一公益性市场领域，下一步各级政府将会做好两件事：重视为‘三无’老人，低收入老人，经济困难的老人提供无偿或者是低收费的供养护理服务；利用政策撬动民间资本进入中高端市场。”钮学兴称，这样做可以为中高收入的老年人提供专业化、高水准的服务，做到政府和民间“两业并进”，促进养老产业多元化、多层次的健康发展。

“我们第一期工程是医疗护理，医院、护理、体检再加培训跟研究，预计是10万平方米，提供的服务亦是精品养生。”落户宜兴的国内首个养老综合体项目负责人谈义良称，自己打造的九如城养老项目预计明年年底就可投入使用。这个定位中高端的养老项目，即是民间资本积极参与的结果。

据悉，国务院此前下发的《关于加快发展养老服务业若干意见》中提出，要求各级政府大力支持社会力量举办各类养老机构，完善投融资、土地供应、税收优惠、补贴支持等政策。(完)