黄河保护法草案首次提请审议！直面水沙不平衡、水资源短缺、生态脆弱……

2021-12-22 作者：刘诗平、王悦阳新华网责任编辑：吴静

新华社北京12月21日电 题：黄河保护法草案首次提请审议！直面水沙不平衡、水资源短缺、生态脆弱……

新华社“新华视点”记者刘诗平、王悦阳

继长江保护法之后的又一部流域法律——黄河保护法的草案，12月20日首次提请全国人大常委会会议审议。“新华视点”记者针对法律草案重要看点采访了有关专家。

看点一：为何专门立法？

草案第一条明确提出，为了加强黄河流域生态保护，保障黄河安澜，推进水资源节约集约利用，推动高质量发展，保护传承弘扬黄河文化，推进生态文明建设，制定本法。

黄河是中华民族的母亲河。水利部部长李国英在全国人大常委会会议上作草案说明时表示，当前黄河流域仍存在一些突出困难和问题，黄河流域管理体制有待完善、规划协调衔接不够、管控措施需要强化，以及生态保护与修复、水资源刚性约束、水沙调控与防洪安全、污染防治制度有待健全，亟需通过制定黄河保护法予以解决。

“专门为黄河立法，能够为黄河流域提供更为整体和系统的法律保护，弥补现行分散立法的不足。”武汉大学环境法研究所所长、中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长秦天宝说，现行一些涉黄河法律的条款或规定较为模糊，缺乏可操作性，或者缺乏协调，甚至存在冲突，造成在流域管理实践中分割管理和粗放管理问题突出。

水利部黄河水利委员会副总工程师乔西现认为，黄河与长江等大江大河不同，特殊性突出表现在水沙关系、水土流失、地上悬河、水资源短缺等方面，亟需对黄河专门立法。

看点二：如何处理水沙关系？

九曲黄河万里沙。统计显示，黄河多年平均年输沙量达16亿吨，居世界大江大河之首，多年平均径流量仅500多亿立方米，水少沙多。大量泥沙淤积在下游河道，形成了举世闻名的地上悬河。

“黄河62%的水量产自兰州以上，90%的沙量产自中游区域，来水和产沙异源，水沙关系不协调，容易引起防汛、供水、生态等问题。”乔西现说。

对此，草案紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，保障黄河安澜。

草案提出，在黄河流域组织建设水沙调控和防洪减灾工程体系，完善水沙调控和防洪防凌调度机制；完善以骨干水库等重大水工程为主的水沙调控体系，发挥联合调水调沙作用；黄河流域河道采砂实行规划和许可制度；在三门峡、小浪底、故县、陆浑、河口村水库库区养殖，应当满足水沙调控和防洪要求，禁止采取网箱、围网和拦河拉网的养殖方式。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为，草案所列一系列措施，弥补了现行防洪法中的规定空缺，考虑了黄河保护的特殊性，“对水沙调控、防洪安全等作出的规定，保障了黄河水安全有法可依”。

看点三：如何破解水资源短缺、供需矛盾突出？

黄河水利委员会统计显示，黄河流域人均水资源占有量仅为全国平均水平的27%，属于极度缺水地区。与此同时，黄河水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%的生态警戒线。

记者看到，“统一”“严格限制”“强制性”等关键词在草案第四章中频频出现。

草案提出，国家对黄河水量实行统一配置，对取用水实施总量控制；国家对黄河流域水资源实行统一调度；除生活等民生保障用水外，黄河流域水资源超载地区不得新增取水许可；黄河流域严格限制高耗水项目建设；黄河流域以及河南、山东省黄河供水区相关县级行政区域的用水单位，应当严格执行高耗水工业和服务业强制性用水定额，超过强制性用水定额的，应当限期实施节水技术改造。

常纪文表示，黄河水资源短缺，供需矛盾突出。草案强化水资源节约集约利用，从地表水到地下水，从城乡居民生活用水、基本生态用水到农业工业生产用水，对于黄河流域水资源的利用，作出了全面严格规定。

乔西现认为，水资源供需矛盾已成为制约黄河流域高质量发展的最大瓶颈，黄河流域农业和重点能源化工基地的发展受到水资源的严重制约。与此同时，水资源节约集约利用水平有待进一步提高。

“草案建立了规划水资源论证制度，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，大力推进农业节水，实施全社会节水行动，推动用水方式由粗放向节约集约转变。”乔西现说。

看点四：如何保护脆弱生态加强有效修复？

黄河流域构成我国重要的生态屏障，是连接青藏高原、黄土高原、华北平原的生态廊道。当前，黄河流域生态脆弱主要表现为：上游水源涵养能力仍偏低，中游水土流失问题依然突出，河湖生态保护压力持续增大。

根据黄河河源区、黄土高原、河口及三角洲等不同区域生态保护修复要求，草案规定了不同的生态保护和修复制度。

草案提出，国家统筹黄河流域自然保护地体系建设；禁止在黄河上游扎陵湖、鄂陵湖、约古宗列曲、玛多河湖群等河道、湖泊管理范围内从事采矿、采砂、渔猎等活动，维持河道、湖泊天然状态；加强黄河上中游生态系统保护与修复；支持在黄河流域上中游开展整沟治理。

草案同时提出，禁止在黄河流域水土流失严重、生态脆弱区域开展可能造成水土流失的生产建设活动；制定实施黄河入海河口整治规划，合理布局黄河入海流路，加强河口治理，保障入海河道畅通和河口防洪防凌安全。

秦天宝认为，草案把建立流域协调机制放在核心位置，形成统筹协调流域保护重大政策、重大规划、重大事项的体制机制，为形成上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理的体制机制和相应的生态补偿机制提供法律依据。

常纪文表示，黄河生态系统是一个有机整体，草案既从全局“一盘棋”的角度考虑问题，又充分考虑到上中下游的差异。草案参考长江保护法的成功经验，对黄河流域一些需要保护的区域“指名道姓”，提出了具体的生态保护与修复措施，这对于黄河的生态保护与修复更有针对性。

专家指出，黄河保护法将是一部推动黄河流域生态保护和高质量发展的法律。草案第七十三条强调“推动产业结构、能源结构、交通运输结构等优化调整，推进碳达峰碳中和工作”，“碳达峰”“碳中和”概念写入草案，显示了立法的与时俱进。

关键词：黄河流域,草案,流域保护,水沙关系,水沙不平衡