中国的乡村治理，是一个从20世纪初叶就受到国内外专家学者关注和研究的课题。新时期的现代乡村治理，更是一个现实而迫切的时代课题。国庆前夕，记者赴江苏省南京市六合区横梁街道村组农户采访调研，感到那里的村民理事会正在进行的一系列民主自治探索，很有一些新意、深意和借鉴、启示意义。

新乡村建设激活乡村民主自治

横梁街道是民政部村民小组自治试点街镇。党工委书记赵久峰介绍，横梁街道有户籍人口6.86万人，现有的村居“两委”成员仅有115名，干群比约为1∶600，仅从管理数量这一方面来看，村居干部日常工作量十分巨大。

另一方面，村庄“空心化”问题也很突出。近年来，随着城镇化进程的加快，横梁505个自然村，部分村组空宅率超过60%。街道党工委在“大走访”中了解到，横梁社区上黄组有42户农户，仅有7位老年妇女守家。

同时，以“美丽乡村”建设、“田园综合体”建设等为主要内容的新乡村建设，乡村环境的整治，基础设施的建设，农村资源的整合，也面临着一些新的利益关系调整和复杂矛盾化解难题，现有的基层组织和干部队伍，难以满足现实的要求。

2016年9月初，三友湖村柳塘余组作为区美丽乡村建设点，街道率先在这里启动村民理事会选举。晚上7点选举，组里按照53户户名准备了方凳，贴上了各户姓名。选举开始后，通过群众多轮推选，选出6名理事会成员。选举结束，理事会成员开始履职。

村民理事会与支委会、村委会、村代会有什么不同功能和作用？街道党工委书记赵久峰介绍说：“我们村民理事会是在村党总支的领导下，在村委会的指导下，在得到村民代表大会的认可后，实现‘共商事务、共治基层、共谋发展、共享成果’的群众组织。根据规划，村民理事会不拥有行政权和财权。”

“因此，我们给理事会的定位是村委会的助手。”赵久峰介绍说，“一方面，利用熟悉村组的优势，更好协助村委会开展工作。另一方面，将村组里的社情民意收集上来，将矛盾化解在最基层，保证‘小事不出组，难事不出村，大事不发生’。”

具体情况究竟如何？因输油管道地下管建设阀室，经国土局规划部门核准，征用了王子庙社区王西组2.4亩土地，对小组里30多户人家征地代劳，只有1个人口产生质疑，村干部上门解释村民始终不信。王西组村民理事会受村民委托，到市国土局咨询，得到合理回复，理事会成员将咨询的政策作了解释后，村民放心了，也服气了。

街道做过统计，截至今年5月19日，505个自然村或村民小组经村民投票选举，村民自治组织覆盖率达到100%。理事会成立以来，社会稳定指标明显趋好。上马村在理事会成立后，通过电询、信访等上访工单量，从每月十几件下降到每月几件，近两个月未发生一件。

特色田园乡村建设的民主自治特色

为适应农村发展的需要，江苏今年力推特色田园乡村建设。横梁与央企葛洲坝集团达成协议，对全镇所有自然村庄的6000多座闲置房屋资源，通过“e田园”这个项目，来整合、盘活和激活，切实解决村庄“空心化”问题。

在推进过程中，农村房地统一登记是一大难题。农村宅基地和农房统一登记是深化农村改革、促进城乡统筹发展的基础工程。然而，由于历史积弊，宅基地建房面积超标严重、审批手续不全、权利人界定困难等矛盾突出。

关键时刻，村民理事会的“人民自我调解”，发挥了关键作用。在村民自愿、程序合法、司法见证、确保合法合理合情的前提下，减少了干群矛盾，缩短了工作周期，最大限度降低了农户办证的经济成本，激发了农户参与新乡村建设的积极性。

“e田园”项目，结合街道其他两个项目，总投资为112亿元，计划9月底项目启动。开始还有人担忧，跟6000户农户打交道，要做多少说服宣传工作。可是这次所涉及的村组，由于实现了村民理事会全覆盖，未发生一起上访事件。

快近中秋时节，走进曾被称为“空心村”的横梁街道黄中村小赵云组，映入眼帘的是青砖青瓦砌就的房屋，屋前凉亭散落着木船和秋千，水杉、海棠、金桂、香樟、柳树等搭建的绿色长廊显得格外静谧，一改往日萧条景象。

今年初，外地“创客”看中小赵云组交通优势，承包下周边2000多亩土地种植水稻和观赏苗木，吸纳闲置劳动力200人，同时租下小赵云一户人家的闲置农舍试点经营民宿，并配套种植了有机蔬菜和瓜果，效益明显。

可是，在究竟“种什么”“创什么”的问题上，投资者与村民发生异议。村民理事会成员分头出面征求意见，达成按照“一户一景”的策划，把整个小赵云组打造为民宿村的统一规划。由此，闲置的农家院在“创客”入驻改造变为民宿后，周边水杉、金桂等树木成片种植，千亩稻田产出优质大米。

“民宿村只是生态园的一小部分。”创客吴继续介绍说，11月，他们将投入使用新建的粮库和烘干中心，开发的藕塘、鱼塘、采摘园、花卉园等农事体验项目也在建设中。他体会到，这里的投资环境好，尤其村民自治麻烦少。

从“代替农民”到“代表农民”的嬗变

以往的和现存的乡村自治组织及治理模式，最大的特点和缺陷是“代替农民”多，“代表农民”少。有关专家认为，乡村自治组织的创新，也是乡村自治与乡村利益共同体在更大范围上的再造。其关键，是从“代替农民”向“代表农民”转变。

新篁中心社区耿西组庄内，道路多年前就进行了硬质化改造，方便了村民的出行。但自2015年开始，道路上的涵洞因破裂而堵塞，每到下雨天就会大量积水，村民只能从旁边的小路通行。原来的“民心”工程，变成了“民怨”工程。

村民理事会代表村民提出问题并指出问题发生的症结：涵洞的损坏，是日常维护跟不上造成的，如果仅仅是依靠街道和社区出资修整并不能从根本上解决问题。理事会代表村民提出解决问题的方案后，难题很快解决。

王子庙社区小曹组，共有40多户，组里有一口3亩左右的当家塘，曾经是周围的村民生活用水的重要来源。但随着自来水的普及，当家塘逐渐废弃，杂草丛生，每当村民从塘边路过，都会抱怨这里臭气哄哄。

理事会在协调中了解到，之前当家塘也做过河塘清淤工作，但由于现在当家塘已经不能发挥原有的作用了，清理后一段时间又被再次废弃。如果不能恢复当家塘的功能，那清淤只是费钱费力。他们觉得必须转变思路，改变对当家塘的定位，把它作为村组集体经济增收的一个来源。

不久，当家塘作为集体资产向外承包。在理事会成员的监督下，在多次竞价后，河塘被村民曹德意承包，承包年限5年，每年租金1000元。曹德意还自费花了1万元，在河塘旁栽下了树苗，河塘面貌焕然一新，成为村民纳凉休闲的新去处。

这让村民看到了“代表农民”的意义和力量。街道党工委书记赵久峰介绍说，民主的需求本质上就是利益需求。而村民的利益一旦有了民主表达诉求的有效渠道，就会激发出无穷的智慧和力量，反过来推动民主自治的开展。

新华社《参考消息》转载外媒介绍中国经济学家沈艳和姚洋的文章，说中国农村的民主选举和自治，对缩小收入差距会有相当的积极意义。

记者为此采访了北京大学人力资本与国家政策研究中心常务副主任沈艳教授。她介绍说，通过分析国内权威机构提供的家庭收入数据和对48个村庄的回顾性调查，他们发现，基层民主选举和自治不仅改善了收入分配，而且由于促进基层管理改善，使村庄大幅增加了有效的公共投资，给农民带来了极大好处。

这种好处，在如今的横梁乡村，已经是看得见、摸得着的了：宽阔的水泥路畅通了与外面世界的联系，清澈美丽的荷塘边花红柳绿，内河沟上建起了干群“连心桥”……横梁的探索，就像这“连心桥”一样，连接的何止民主与自治的康庄大道！（伽红凯吕蕊蕊记者沈建华）